Auto nº 1241/22 de Corte Constitucional, 24 de Agosto de 2022

1. La señora M.M.G.R. manifiesta haber estado vinculada al Hospital de Usme I Nivel E.S.E., mediante órdenes y contratos de prestación de servicios, desde el 4 de abril de 2011 hasta el 16 de julio de 2016, desempeñando la función de Auxiliar de enfermería.[1] Entre otros, el objeto de la orden de prestación de servicios fue la de “poner al servicio toda su capacidad de trabajo, en forma exclusiva en el desarrollo de las actividades propias de su oficio como GESTOR EN SALUD EQUIPOS BÁSICOS DE SALUD A SU CASA y en las obligaciones anexas y complementarias del mismo, de conformidad con las instrucciones que d[e] el HOSPITAL o SUPERVISOR”.[2] Comenta que presentó derecho de petición a la Subred Integrada de Servicios de Salud Suro E.S.E. el 6 de marzo de 2019,[3] con radicado No. 201903510051782, en el que solicitó que se reconociera que existió una relación legal y reglamentaria entre la señora M.M.G.R. y la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Además, solicitó el pago de los derechos laborales generados por esta relación. El 28 de marzo de 2019, mediante oficio OJU-E-1614-2019, la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., aparentemente negó la solicitud realizada por la señora M.M.G.R..[4]

2. El 8 de octubre de 2019, la señora M.M.G.R. presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por intermedio de apoderado judicial, contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., en el que pretende: (i) se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio OJU-E-1614-2019 del 28 de marzo de 2019, el cual habría negado el reconocimiento y pago de derechos laborales dentro de una relación legal y reglamentaria. Y (ii) consecuencia de lo anterior, entre otras: a) que se declare que existió una relación laboral de derecho público, conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formas; b) se condene a reconocer y pagar las acreencias laborales que devenga un servidor público con funciones de auxiliar de enfermería del hospital de Usme I nivel E.S.E. Puntualmente, las que tienen que ver con las cesantías, intereses sobre las cesantías, primas de servicio, primas de vacaciones, primas de navidad, prima de antigüedad, bonificación por servicios prestados, vacaciones, sanción por no haber depositado las cesantías, indemnización moratoria y aportes a seguridad social.[5]

3. El asunto le correspondió al Juzgado 26 Administrativo Oral de Bogotá, el cual, mediante Auto Interlocutorio del 12 de noviembre de 2019, declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a los jueces laborales del circuito de Bogotá para su reparto. Citó una providencia del Consejo de Estado,[6] la cual afirmó traer en su integridad, dada la importancia sobre: i) las reglas de competencia establecidas en la Ley 1437 de 2011 en materia laboral, ii) las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, iii) pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura y iv) la interpretación armónica de las competencias asignadas por el legislador. Respecto de las reglas de competencia de la Ley 1437 de 2011, señala el fallo citado que el artículo 104 de esta ley, determina que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de las relaciones legales y reglamentarias entre un servidor público y el Estado, así como la seguridad social de estos cuando su régimen es administrado por una persona de derecho público. Por su parte, el artículo 105 Ibidem, determina que esta jurisdicción no conoce de controversias entre las entidades públicas y los trabajadores oficiales.[7]

4. Sobre la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, señala la providencia en comento, el artículo 2º de la Ley 712 de 2001 atribuye a esta jurisdicción todos los asuntos que tengan origen en un contrato de trabajo. Posteriormente, cita un pronunciamiento del Consejo Superior de la Judicatura en el que precisa el conocimiento de la relación legal y reglamentaria a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, los originados en contratos laborales, de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Finalmente, dice que se debe interpretar armónicamente el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, sobre revocatoria directa, con los artículos 104 y 105 Ibidem, referente al criterio general de asignación, la residualidad, la no exclusividad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para dirimir controversias de derechos contenidos en actos administrativos y la disparidad de criterios cuando diferentes jurisdicciones resuelven un mismo derecho sustancial. Basado en lo anterior, el despacho judicial afirmó que lo que busca la demandante es que se le reconozca una relación laboral, bajo la teoría del contrato laboral, por lo que el conocimiento debe ser de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.[8]

5. El 30 de octubre de 2020, el asunto fue repartido al juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá y,[9] mediante Auto del 30 de agosto de 2021, este despacho judicial declaró la carencia de jurisdicción y competencia para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto. Para fundamentar su decisión, sostuvo que el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 y el artículo 674 del Decreto 1298 de 1994, disponen que, por regla general, las personas vinculadas a las entidades descentralizadas que presten servicios en salud, son empleados de carrera y libre nombramiento y remoción, a excepción de los trabajadores oficiales que están destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria y a los servicios generales. Seguidamente, señaló que la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia 3579 del 3 de septiembre de 2019, estimó que el cargo de auxiliar de enfermería no hace parte de las labores de mantenimiento de la planta física o de servicios generales. Consecuencia de lo anterior, determinó que el conocimiento del presente asunto es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[10]

6. El 28 de noviembre de 2021, el expediente de la referencia fue enviado a la Corte Constitucional, siendo repartido al magistrado sustanciador el 24 de junio de 2022 y remitido al despacho el 28 de junio siguiente.

1. Competencia

   7. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[11] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[12]

   9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Contenido

      Constatación

      Subjetivo

      La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[13]

      El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.

      Objetivo

      Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[14]

      Existe una controversia entre el Juzgado 26 Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá, para resolver la demanda presentada por la señora M.M.G.R., en la que pretende que se declare la nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que negó el reconocimiento de una relación laboral con la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., y se condene al pago de prestaciones sociales y demás emolumentos económicos.

      Normativo

      Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[15]

      Tanto el Juzgado 26 Administrativo Oral de Bogotá como el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial se basó en un fallo del Consejo de Estado en el que, se expusieron las reglas de competencia dispuestas en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, y el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, concluyendo que el presente asunto tiene origen en la solicitud de declarar una relación laboral mediante la figura del contrato realidad, ya que la demandante aduce un ocultamiento de su relación laboral por contratos y órdenes de prestación de servicios. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que los artículos 26 de la Ley 10 de 1990 y 674 del Decreto 1298 de 1994, disponen por regla general, que las personas vinculadas a las entidades descentralizadas y prestadoras en servicios en salud, son empleados de carrera y libre nombramiento y remoción. Sostuvo que la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha determinado que los Auxiliares de Enfermería, vinculados a estas entidades, no son trabajadores oficiales. En consecuencia, el asunto debe ser de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

      C.A. objeto de decisión y metodología

   10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 26 Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 14 Laboral de Bogotá. En primer lugar, abordará lo dicho por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda declarar la existencia de una relación laboral, que se considera encubierta, a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

       La competencia para conocer de la existencia de una relación laboral, que se considera encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

   11. Esta Corporación, en el Auto 492 de 2021, reiterado en los Autos 618, 680 y 684 de 2021, entre otros, estableció que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.”

   12. La Corte ha llegado a esta conclusión con base en el Artículo 104 del CPACA, según el cual, la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Al contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.[16]

   13. Ahora bien, las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter contractual estatal.[17]

   14. En específico, el numeral 3 del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales están los contratos de prestación de servicios, que son “los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.”[18]

   15. En ese sentido, la Corte ha reiterado que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.[19]

   16. Esta Corporación ha establecido además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.[20] En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.

4. Caso concreto

   17. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 26 Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá.

   18. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 26 Administrativo Oral es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

   19. Respecto de los contratos de prestación de servicios, este Auto aplica la regla de decisión establecida en el Auto 492 de 2021, reiterada en Autos 618, 680 y 684 de 2021,[21] según la cual “la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.

   20. La controversia que suscita el conflicto de competencia, según comenta la demandante, se funda en la subscripción de sucesivos contratos de prestación de servicios, anexos a la demanda, y celebrados entre la señora M.M.G.R. y el Hospital de Usme I Nivel E.S.E, considerando que se encubre una relación laboral. Ahora bien, sobre las órdenes de prestación de servicios, esta Corporación advierte que esa denominación no altera la naturaleza contractual entre las partes involucradas, haciendo referencia a un contrato de prestación de servicios. Lo anterior, ya que, según se puede observar en el objeto de la orden, se establece la prestación de servicios profesionales de la señora M.M.G.R. a favor del Hospital de Usme I Nivel E.S.E., siendo gestora en salud equipos básicos del programa Salud a su Casa. [22] De esta manera, la Sala encuentra que, para el caso en concreto, esta es otra denominación contractual empleada para referirse a la prestación de servicios profesionales por parte de la E.S.E. Hospital de Usme I Nivel. Así las cosas, la Corte encuentra que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la encargada de conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios u órdenes de prestación de servicios, celebrados con el Estado.

   21. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 26 Administrativo Oral de Bogotá y ordena comunicar la presente decisión a los interesados.

   22. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios u ordenes de servicios con el Estado, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,