Auto nº 1244/22 de Corte Constitucional, 24 de Agosto de 2022
| Número de sentencia | 1244/22 |
| Fecha | 24 Agosto 2022 |
| Número de expediente | CJU-1740 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1244/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
R.erencia: Expediente CJU-1740.
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Once Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado S.:
H.C.C..
B.D., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 10 de abril de 2018[1], la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante COLPENSIONES, obrando a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda en contra de la señora J.D.A.M.. Por su conducto, pretende que sea declarada la nulidad de la Resolución No. GNR 272809 del 4 de septiembre de 2015, por medio de la cual la entidad optó por reliquidar la pensión de vejez de que era titular la demandada.
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Según advierte, el monto reconocido por concepto de reliquidación de la mencionada prestación económica no tuvo respaldo en el Decreto 758 de 1990[2]. De ahí que no solo persiga enervar los efectos del aludido acto administrativo, sino también que se ordene en su favor el reintegro de las sumas pagadas, junto con la debida indexación y el pago de intereses, a título de restablecimiento del derecho.
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Inicialmente, la demanda fue repartida al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali. Ese despacho, mediante Auto del 30 de julio de 2018[3], asumió su conocimiento y corrió traslado a la contraparte. Sin embargo, pese a haber adoptado previamente la decisión de dictar sentencia anticipada en el caso concreto, en proveído del 10 de mayo de 2020[4] resolvió declarar la falta de jurisdicción. Ello, al amparo de lo señalado en el numeral 1º del artículo 13[5] del Decreto 806 de 2020[6]. Debido a lo anterior, remitió el expediente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, con arreglo a lo previsto en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[7]. Para tal efecto, resaltó que, de conformidad con el material probatorio obrante, pudo verificarse que la demandada prestó sus servicios a una empresa privada, lo que impedía aplicar la regla de competencia establecida en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[8].
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El expediente fue repartido al Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali[9], autoridad judicial que, en Auto del 25 de noviembre de 2021, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a la Corte Constitucional. A su juicio, comoquiera que el propósito de la demanda es la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo preceptuado en los artículos 97[10] y 104[11] de la Ley 1437 de 2011.
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Mediante correo electrónico del 7 de diciembre de 2021, la secretaría del Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali remitió el expediente a la Corte Constitucional[12].
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En sesión virtual llevada a cabo el 8 de julio de 2022, se repartió el expediente al Magistrado (E) H.C.C.[13]. El 12 de julio siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[14], con arreglo a lo previsto en el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[15].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[16]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[17].
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En este sentido, el Auto 155 de 2019[18] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[21].
Acreditar estos presupuestos es una condición sine qua non para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto
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Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:
(i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones, que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali) y, por otro, un despacho judicial que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali).
(ii) En segundo término, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, COLPENSIONES promovió demanda en contra de la señora J.D.A.M., con el propósito de que la jurisdicción se pronuncie sobre la declaratoria de nulidad de la Resolución No. GNR 272809 del 4 de septiembre de 2015, por medio de la cual reliquidó la pensión de vejez de la demandada.
(iii) En tercer y último lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas, dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali sostuvo que no era posible dar aplicación a la regla de competencia del numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que la demandada no tenía la calidad de servidora pública, pues había prestado sus servicios a una empresa privada. De otro, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali sustentó su falta de competencia en que la demanda persigue la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, pretensión que le incumbe conocer a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los términos de los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para este propósito, (i) se reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social, y (ii) se resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social
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Mediante Auto 316 de 2021[22], la Sala Plena de esta Corporación fijó la regla según la cual, en aquellos eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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En efecto, en dicha providencia se dejó en claro que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, teniendo en cuenta que: (i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa consagrada en los artículos 97[23] y 138[24] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante este cauce procesal se les permite impugnar sus actos administrativos, independiente de que sean o no creadores de situaciones particulares y concretas, con miras a proteger el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la administración[25].
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En tal virtud, resulta aplicable a este tipo de asuntos la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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Con fundamento en las consideraciones previas, habrá de resolverse el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Para el presente caso, la Sala Plena constató que:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali) y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos de esta providencia.
(ii) COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la señora J.D.A.M. con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. GNR 272809 del 4 de septiembre de 2015, en la que reliquidó su pensión de vejez.
(iii) En aplicación de la regla de decisión fijada en el Auto 316 de 2021[26], cuando una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(iv) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali es la autoridad judicial competente para conocer del proceso promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES- en contra de la señora J.D.A.M..
(v) Así las cosas, esta Corporación asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Once Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali conocer de la demanda presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES- en contra de la señora J.D.A.M..
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1740 al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de esa misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
H.C.C.
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-1740. Archivo denominado “02 DemandaActuaciones.pdf” folio 25.
[2] “Por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios”
[3] Expediente digital, CJU-1740. Archivo denominado “02 DemandaActuaciones.pdf” folios 26 a 27.
[4] Expediente digital, CJU-1740. Archivo denominado “10 AutoDeclaraFaltaDeJurisdicción.pdf ”.
[5] “Sentencia anticipada en lo contencioso administrativo. El juzgador deberá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial, cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas. caso en el cual correrá traslado para alegar por escrito, en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia se proferirá por escrito (…)”.
[6] “Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
[7] “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
[8] “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
[9] Expediente digital, CJU-1740. Archivo denominado “17 ActaDeRepartoJuzgado17LaboralDeCali.pdf” folio 1.
[10] “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa”.
[11] R.. de nota al pie 8.
[12] Expediente digital, CJU-1740. Archivo denominado “25 EnvioExpedCorteConstitucional20211207.pdf”.
[13] Expediente digital, CJU-1740. Archivo denominado “Constancia de Reparto CJU-1740.pdf”. Debido a que, el pasado 3 de julio de 2022, la Magistrada G.S.O.D. concluyó su periodo constitucional, la Sala Plena de la Corte designó como encargado al Magistrado sustanciador, mientras el Senado de la República suple la vacante de forma definitiva.
[14] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[15] “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[16] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..
[17] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[18] M.L.G.G.P..
[19] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[20] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[21] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[22] Expediente CJU-489. M.C.P.S.. En este caso, la Administradora Colombiana de Pensiones ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de una resolución en la que había reconocido la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y ordenado el pago del retroactivo. Con su presentación, la entidad pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, a manera de restablecimiento del derecho.
[23] “REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.
[24] “NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.(…)”.
[25] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[26] “Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, aunque el respectivo acto administrativo trate de una materia de seguridad social”.
