Auto nº 1246/22 de Corte Constitucional, 24 de Agosto de 2022

1. El 17 de marzo de 2021, T. S.A. E.S.P. (en adelante T.) presentó demanda laboral contra la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, con el fin de que se ordenara el pago de la pensión de vejez del señor V.M.M.D. a partir del 4 de junio del 2000 hasta el 5 de diciembre de 2009. La demandante considera que el 4 de junio de 2000 se causó la mencionada prestación económica conforme a lo establecido en la Ley 33 de 1985[1].

2. La demanda se fundamentó en que, entre la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica, (en adelante Corelca), y T. se suscribió un acuerdo de sustitución patronal en el que el señor V.M.M.D., asumiría la calidad de empleado de esta última, el cual surtió efectos el 31 de agosto de 1998[2]. El señor M.D. laboró para T., hasta el 30 de diciembre del 2000 y dicha entidad continuó con el pago de aportes al régimen de pensiones hasta el día 31 de octubre de 2008[3].

3. T. concedió al señor V.M.M.D. la pensión de jubilación mediante acta de conciliación No 4390 del 28 de diciembre de 2000 suscrita en el Ministerio del Trabajo, Dirección Territorial Atlántico. Al momento de concederse dicha pensión el señor M.D. tenía más de veinte años laborados y/o cotizados al servicio de Corelca y T.[4].

4. El 5 de septiembre de 2013, el señor M.D. solicitó la pensión de vejez[5], y el 14 de agosto de 2014, mediante Resolución GNR 279291 Colpensiones reconoció el pago de la misma de carácter compartida a partir del 5 de diciembre de 2009, señalando “Que la solicitud elevada por el peticionario data del 5 de diciembre de 2013 conforme la normatividad antes señaladas [artículo 50 del Decreto 758 de 1990] las mesadas causadas con anterioridad al 5 de diciembre de 2009 se encuentran prescritas por lo anterior. el disfrute de la presente pensión será a partir de 5 de diciembre de 2009”[6].

5. El 15 de septiembre de 2014, T. interpuso recurso de reposición en contra de la anterior resolución y solicitó que “se reconozca la pensión a partir del 05 de diciembre de 2000 con una tasa de reemplazo del 75% habida cuenta de la aplicación de la Ley 33 de 1985, que el retroactivo pensional se gire a favor de T. S.A E.S.P. y que se pague la indexación de las mesadas dejadas de percibir, como consecuencia de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda”[7]. El 8 de enero de 2015, mediante Resolución GNR 3951 Colpensiones confirmó en todas y cada una de sus partes la Resolución GNR 279291 en razón a que la Ley 33 de 1985 no era aplicable como consecuencia de la sustitución patronal efectuada entre Corelca y T.. Puntualizó que las personas que prestan sus servicios a empresas de servicios públicos privadas o mixtas, adquieren la calidad de trabajadores particulares y están sometidas a las normas del Código Sustantivo del Trabajo[8].

6. El asunto correspondió por reparto al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Barranquilla, el cual, el 13 de abril de 2021 resolvió declarar que no era competente para conocer de la demanda en razón a que “la demandante está solicitando que se le reconozca y pague una pensión con fundamento a lo establecido en la Ley 33 de 1985 y teniendo en cuenta que dicha normatividad se encarga de dictar medidas en relación a las cajas de previsión y prestaciones sociales para el sector público, es decir, que la misma solo es aplicable a aquellas personas que hubieren laborado al servicio de una entidad pública”[9]. Asimismo, sostuvo que el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le asigna a la jurisdicción laboral el conocimiento de las controversias referentes al sistema de Seguridad Social integral que se presenten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan, sin embargo, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha concluido la falta de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de las controversias surgidas con relación de las pensiones de los servidores públicos asignándosela a la jurisdicción contenciosa administrativa. En consecuencia, ordenó remitir el asunto a los juzgados administrativos[10].

7. El 6 de junio de 2021, le correspondió por reparto conocer del asunto al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Barranquilla[11].

8. El 13 de julio de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Barranquilla resolvió, no asumir el conocimiento de la demanda con fundamento en que “no basta con la sola calidad de servidor público que ostente el afiliado, sino también la naturaleza del asunto en discordia, como en este caso, donde la controversia planteada radica en la devolución del pago de mesadas pensionales del Fondo a la demandante, en su calidad de empleador, canceladas a un afiliado al sistema de Seguridad Social en Salud, por lo tanto, no estamos ante una controversia de carácter legal o reglamentaria, como lo establece el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[12]. En consecuencia, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera.

9. El 16 de junio de 2021, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[13], y el 15 de julio de 2022, el asunto fue repartido al despacho del magistrado sustanciador, por medio de Secretaría General[14].

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15].

12. Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019[16], la Sala Plena determinó que se requieren tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,[17] y (iii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

13. De modo que la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto:

    i) Presupuesto subjetivo: Este asunto involucra una controversia entre dos autoridades que administran justicia y hacen parte de diferentes jurisdicciones; por un lado el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Barranquilla, y por otro, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Barranquilla.

    ii) Presupuesto objetivo: En efecto, el presente conflicto entre jurisdicciones recae sobre una causa judicial: la demanda con la cual se pretende que Colpensiones reconozca el pago de la pensión de vejez compartida dentro del periodo comprendido entre el 4 de junio del 2000, fecha en la que la empresa demandante considera se causó la prestación económica, y el 5 de diciembre de 2009 , fecha desde la cual Colpensiones reconoció el pago de la mencionada prestación, a favor del señor V.M.M.D..

    iii) Presupuesto normativo: Las dos autoridades que rechazaron la competencia del asunto manifestaron expresamente las razones de su decisión; de un lado el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Barranquilla sostuvo que el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le asigna a la jurisdicción laboral el conocimiento de las controversias referentes al sistema de Seguridad Social integral que se presenten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan, sin embargo, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha concluido la falta de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de las controversias surgidas con relación de las pensiones de los servidores públicos asignándosela a la jurisdicción contenciosa administrativa; por otro lado, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Barranquilla consideró que no era la autoridad competente para conocer del asunto en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

14. La Corte Constitucional constata que en el presente caso se generó un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Quince Laboral del Circuito y el Juzgado Tercero Administrativo Oral, ambos de la ciudad de Barranquilla. Para tal efecto, hará referencia a la competencia para conocer de asuntos en los que existe una controversia sobre la pensión de vejez de los trabajadores de las empresas de economía mixta, reconocida mediante acto administrativo. Luego, a partir de estas consideraciones, resolverá el caso concreto.

    Competencia para conocer de asuntos en los que existe una controversia sobre el pago de acreencias laborales de trabajadores de empresas de economía mixta prestadoras de servicios públicos, reconocidas mediante actos administrativos

15. Esta Corporación estableció en el Auto 641 de 2021 que a partir de lo señalado en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a la jurisdicción ordinaria le corresponde asumir el conocimiento de todo asunto que no le haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción. Dicho mandato impone que sobre ella recae la cláusula general o residual de competencia, de la que solo se exceptúa aquello que exclusivamente el legislador le asigne a otra jurisdicción.

16. En consecuencia, tratándose de conflictos jurídicos de naturaleza laboral que no fueron asignados expresamente por el legislador a otra jurisdicción, corresponde su estudio a la jurisdicción ordinaria y, dentro de ella, a la especialidad laboral, de conformidad con la competencia general que le fue atribuida para asumir el estudio de conflictos laborales. En concreto, debe tenerse en cuenta lo descrito en los numerales 1º y 5º de la Ley 712 de 2001.

17. El ordinal 1° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001 fijó la competencia de la jurisdicción ordinaria para asumir el conocimiento de: “Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Por su parte, el numeral 2° del artículo 150 del del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que a los tribunales administrativos les corresponde los asuntos de “(…) nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

18. En esa misma línea, el numeral 4° del artículo 105 del CPACA dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

19. Al respecto, el Consejo de Estado, mediante providencia del 28 de marzo de 2019, aclaró que son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral las controversias que se generen “sobre el reconocimiento de prestaciones o liquidación laboral que realiza cualquier entidad pública frente a un trabajador oficial, porque independientemente de que aquel o aquella se haga a través de acto administrativo, el litigio lo resuelve el juez especializado del contrato de trabajo”[18]. (Énfasis propio)

20. La anterior postura guarda unidad de sentido con lo previsto por la jurisprudencia de esta Corporación en la Sentencia C-090 de 2002[19], que al estudiar algunas normas procedimentales sobre la procedencia de la consulta en pretensiones formuladas por trabajadores oficiales o empleados públicos, señaló que una de las diferencias, en lo que respecta a las formas de acceso a la administración de justicia, entre los empleados públicos y los trabajadores oficiales, está en la jurisdicción ante la cual deben discutir sus pretensiones. En términos de ese fallo, “los servidores del Estado, dependiendo de la naturaleza de la vinculación que han establecido, discuten sus pretensiones en jurisdicciones distintas. Los trabajadores oficiales lo harán bajo la jurisdicción ordinaria laboral, mientras que los empleados públicos ante la contencioso administrativa”.

21. En ese mismo sentido y con el fin de fijar reglas de decisión, la Sala Plena de esta Corporación en el Auto 314 de 2021[20] indicó que para resolver los conflictos de jurisdicciones suscitados respecto de controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, resulta determinante distinguir la naturaleza de la vinculación y las funciones desarrolladas por el trabajador de la siguiente manera:

    (i) Se le atribuye una competencia especial a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria, entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen está administrado por una persona de derecho público[21]. Tal es el caso de los empleados públicos que, en efecto, tienen una vinculación de origen legal y reglamentario. Empero, la mencionada jurisdicción no conocerá aquellos conflictos que surjan entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales[22]. Por lo tanto, su competencia se “determina mediante dos factores concurrentes: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”[23].

    (ii) Se le concede una competencia residual a la jurisdicción ordinaria laboral para aquellos procesos que involucran a trabajadores oficiales, pues se trata de personas que “suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras”[24]. En esa medida, de manera expresa el legislador determinó que dicha jurisdicción tendrá a su cargo los procesos que surjan de la “ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”[25].

    Naturaleza jurídica de T. S.A. E.S.P

22. T. S.A. E.S.P es una sociedad anónima, constituida como empresa de servicios públicos oficial, con domicilio social en la ciudad de Barranquilla, constituida mediante escritura pública N° 2272 del 6 de julio de 1998 de la notaría 45 del Círculo Notarial de Bogotá[26] e inscrita en la Cámara de Comercio de Barranquilla el 13 de julio de 1998, bajo el N° 76.163[27].

23. Ahora bien, el artículo 5 del capítulo II “del capital, de las acciones y de los accionistas” de la escritura pública de T. S.A E.S.P establece que las acciones de la empresa se encuentran divididas en dos series, cada una equivalente al 50% del capital suscrito, “serie A que se expedirán a los accionistas que sean públicas o empresas de servicios públicos oficiales; y serie B que se expedirán a los accionistas particulares, empresas de servicios públicos privadas, o empresas de servicios públicos mixtas”[28].

24. En esa línea, el artículo 97 de la Ley 489 de 1998 establece: “Las sociedades de economía mixta son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley. PARAGRAFO. Los regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades descentralizadas, sea igual o superior al noventa (90%) del capital social es el de las empresas industriales y comerciales del Estado”.

25. A su vez, el Código de Comercio señala: “Artículo 461. Definición de la Sociedad de Economía Mixta. Son de economía mixta las sociedades comerciales que se constituyen con aportes estatales y de capital privado. Las sociedades de economía mixta se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en contrario”.

26. De conformidad con el parágrafo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, sólo en el evento en que el Estado tenga una participación en el capital social de la empresa superior al 90%, su régimen será el de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, en la cual según el Decreto 3135 de 1968 sus trabajadores tienen la calidad de Trabajadores Oficiales. Para las demás sociedades de economía mixta, esto es, aquellas que tienen una participación del Estado del 89.99% en el capital o un porcentaje inferior a este se rigen en su actividad comercial y en sus vinculaciones laborales por las disposiciones del derecho privado, lo que significa que sus trabajadores se rigen por las disposiciones del Código Sustantivo de Trabajo.

27. Por otra parte, el artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994 define la empresa de servicios públicos de economía mixta de la siguiente manera: “Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen aportes iguales o superiores al 50%”. Asimismo, respecto al régimen laboral aplicable a los trabajadores de dichas empresas, el artículo 41 de la mencionada ley establece: Las personas que presten sus servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el carácter de trabajadores particulares y estarán sometidas a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta ley. Las personas que presten sus servicios a aquellas empresas que a partir de la vigencia de esta ley se acojan a lo establecido en el parágrafo del artículo 17 o, se regirán por las normas establecidas en el inciso primero del artículo 5o. del Decreto-ley 3135 de 1968”. (Énfasis propio). En ese orden de ideas, se observa que en las empresas de servicios públicos de economía mixta, la vinculación laboral de los trabajadores se rige por las normas del Código Sustantivo del Trabajo.

28. La Sala Plena constata que en el presente caso, se configuró un conflicto negativo de jurisdicción entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria y otra de la contenciosa administrativa (supra 13).

29. La Sala Plena dirimirá el conflicto de la referencia, en el sentido de determinar que el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por T. S.A E.S.P, como se explicará a continuación.

30. Dentro del expediente obra el acta de posesión N° 006[29] del señor V.M.M.D., del 1° de febrero de 1984 en el cargo de operario calificado 6000-007 de la sección de operación y mantenimiento de subestaciones, por un período provisional de 4 meses en la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (Corelca), lo que le otorga para ese momento al señor M.D. la calidad de servidor público.

31. Por otra parte, se constata que Corelca constituyó una sustitución patronal con T. el 31 de agosto de 1998[30], empresa de economía mixta, razón por la cual, sus empleados adquirieron la calidad de trabajadores particulares como se corrobora en el parágrafo segundo del acta de conciliación extrajudicial N° 4390 celebrada entre T. y el señor V.M.M.[31].

32. Mediante dicha acta, T. reconoció de manera anticipada una pensión de vejez a favor del señor M.D., aceptando este último que, “de acuerdo con la [Ley]100 y sus decretos reglamentarios, su pensión de invalidez o vejez estará a cargo del Instituto de Seguros Sociales (ISS)”[32].

33. A través de Resolución GNR 279291 del 8 de agosto de 2014, Colpensiones reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez compartida a favor del señor V.M.D., ordenando entonces, girar el retroactivo pensional a T., autorizado previamente por el señor M.D. en el acta de conciliación N°4390.

34. Posteriormente mediante escrito del día 15 de septiembre de 2014 con radicado número 20 14 76394 50 el apoderado de T. interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución GNR 279291 del 8 de agosto de 2014. Específicamente solicitó que “se reconozca la pensión a partir del 05 de diciembre de 2000 con una tasa de reemplazo del 75% habida cuenta de la aplicación de la Ley 33 de 1985, que el retroactivo pensional se gire a favor de T. S.A E.S.P.. y que se pague la indexación de las mesadas dejadas de percibir, como consecuencia de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda”[33].

35. Por lo anterior mediante Resolución GNR 3951 del 08 de enero de 2015 Colpensiones resolvió el recurso de reposición en el cual ordenó confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución GNR 279291 del 8 de agosto de 2014, en razón a que la Ley 33 de 1985 no era aplicable como consecuencia de la sustitución patronal efectuada entre Corelca y T., las personas que prestan sus servicios a empresas de servicios públicos privadas o mixtas, adquieren la calidad de trabajadores particulares y están sometidas a las normas del Código Sustantivo del Trabajo.

36. El artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994 define la empresa de servicios públicos de economía mixta como: “[A]quella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen aportes iguales o superiores al 50%”. Asimismo, respecto al régimen laboral aplicable a los trabajadores de dichas empresas, el artículo 41 de la mencionada ley establece: Las personas que presten sus servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el carácter de trabajadores particulares y estarán sometidas a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta ley. Las personas que presten sus servicios a aquellas empresas que a partir de la vigencia de esta ley se acojan a lo establecido en el parágrafo del artículo 17 o, se regirán por las normas establecidas en el inciso primero del artículo 5o. del Decreto-ley 3135 de 1968”.

37. Conforme a lo expuesto, la conclusión planteada por el juez quince laboral del circuito de Barranquilla sobre la calidad de empleado público del señor M.D., no tuvo en cuenta que al momento de efectuarse la sustitución patronal, el señor M.D. había adquirido la calidad de trabajador particular en razón a la naturaleza jurídica de la empresa T. S.A E.S.P.

38. Así las cosas, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de T. S.A. E.S.P. y el régimen legal aplicable a la controversia, en razón a la calidad del trabajador particular, la autoridad competente para conocer del presente asunto es la jurisdicción ordinaria.

39. Regla de decisión: conforme a lo establecido en los artículos 2.1 de la Ley 712 de 2001, 105.4 del CPACA y el 14.6 de la Ley 142 de 1994, es competencia de la jurisdicción ordinaria asumir el conocimiento de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo.

40. Con fundamento en lo expuesto, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia al Juzgado Quince Laboral del Circuito del Barranquilla para lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución