Auto nº 1247/22 de Corte Constitucional, 24 de Agosto de 2022
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 24 de Agosto de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1869 |
Auto 1247/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: Expediente CJU-1869
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Caucasia y el Juzgado 3 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 12 de febrero de 2020, el señor J.C.C.M. presentó demanda ordinaria laboral en contra del municipio de Caucasia[1]. Como pretensiones solicitó que (i) se declare la existencia de un contrato de trabajo entre las partes durante el período comprendido entre el 1° de agosto de 2013 hasta el 30 de diciembre de 2019[2]; (ii) que se establezca que la vinculación fue a término indefinido o mediante sucesivos contratos a término fijo; (iii) que se condene al municipio a reconocer y pagar las prestaciones causadas y no pagadas[3], así como los respectivos reajustes salariales[4], sanciones[5], aportes a la seguridad social[6] e indemnizaciones[7].
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En la demanda, el accionante sostiene, entre otras, que durante los períodos referidos fue contratado por el municipio demandado para prestar sus servicios en la operación de maquinaria pesada, a través de varios contratos de prestación de servicios suscritos de manera continua, permanente y sin mediar solución de continuidad[8]. Agrega que entre las partes existió una vinculación laboral de carácter legal y reglamentaria y que presentó reclamación administrativa ante el municipio, la cual fue resuelta de forma negativa.
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La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Civil Laboral del Circuito de Caucasia, autoridad que, luego de surtir distintas actuaciones, en audiencia celebrada el 1° de octubre de 2021, declaró probada la excepción de falta de jurisdicción alegada por la entidad territorial demandada, dispuso su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos de Medellín[9].
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Para sustentar su posición, citó el artículo 2.1 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante “CPTSS”)[10] y los artículos 105[11] y 155.2[12] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CPACA”) y señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de competencia para conocer los procesos donde se ventile alguna controversia de índole laboral surgida entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales, ya que dicha relación proviene de un verdadero contrato laboral, por lo cual tales asuntos son conocidos por la Jurisdicción ordinaria Laboral. Sin embargo, precisó que en el presente asunto no se debate ningún conflicto derivado de un contrato de trabajo, por lo cual carece de competencia frente a la controversia, pues lo que se pretende es la declaratoria de existencia de una relación laboral que actualmente no está demostrada, ya que lo que consta en el expediente es la suscripción de unos contratos de prestación de servicios con el municipio de Caucasia. En ese sentido, indicó que, a la fecha, el demandante tiene la calidad de contratista del Estado, mas no de trabajador oficial.
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En auto del 10 de diciembre de 2021, el Juzgado 3 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso, estimó que el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Caucasia es el competente para tramitarlo y ordenó la remisión de la actuación a esta corporación. Sobre el particular, entre otros, citó los artículos 104.4[13], 138[14], 141[15], 152.2[16] y 155.2[17] del CPACA, 2.1 del CPTSS y 292[18] del Decreto-Ley 1333 de 1986 y señaló que, para que el conflicto sea de naturaleza contencioso administrativo, las pretensiones deben estar encaminadas al reconocimiento de derechos derivados del contrato de prestación de servicios, lo cual no ocurre en el presente caso, ya que se controvierte la naturaleza del contrato administrativo para, en su lugar, buscar que se declare que aquél fue de naturaleza laboral. Agregó que carece de competencia para conocer de este asunto, pues la controversia no es de carácter contractual (derivada del contrato de prestación de servicios) sino laboral, en tanto el demandante indica que estuvo vinculado a la entidad territorial desempeñando funciones propias de las que realiza un trabajador oficial y, cuando así se plantea el conflicto, éste debe ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.
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Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 29 de julio de 2022 y remitido al despacho el 2° de agosto siguiente[19].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[20].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[21].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[22]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[23]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[24]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[25].
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Competencia para conocer los asuntos relacionados con la declaración de un contrato realidad encubierto en la prestación de servicios a entidades públicas. En los autos 492 de 2021, 901 de 2021 y 194 de 2022, esta corporación ya se pronunció sobre la misma materia que ahora es objeto de controversia y concluyó que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, “(…) la Jurisdicción [de lo] Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”[26].
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Para llegar a esta conclusión, en el auto 492 de 2021, este tribunal destacó que (i) los fundamentos fácticos y jurídicos de estas demandas, así como sus pretensiones, se refieren a un litigio en el que se cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con una entidad pública, por lo que la única autoridad avalada para proceder a la revisión de un contrato estatal y poder determinar si celebró y ejecutó realmente un vínculo de tal naturaleza o un contrato laboral, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme con lo dispuesto en el inciso 1° y en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA[27]; (ii) la vía que generalmente se invoca para acceder a la justicia se concreta en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (CPACA, art. 138), pues lo que se cuestiona es la validez de los actos que niegan la existencia de una relación laboral, pidiendo que se proceda al pago de todos los conceptos que se derivan de ella; y, finalmente, (iii) en estos casos no cabe aplicar la regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre el Estado y los trabajadores oficiales o empleados públicos, toda vez que su operancia se sujeta a la existencia de un vínculo contractual o legal y reglamentario, y no al reconocimiento de una relación laboral.
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En desarrollo de lo anterior, en el auto 901 de 2021, la Corte señaló lo siguiente: “[L]a Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, toda vez que es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto. Este Tribunal ha establecido, además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado. En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.
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Del examen del caso concreto. En el asunto bajo revisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Caucasia y el Juzgado 3 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, autoridades pertenecientes a diferentes jurisdicciones (presupuesto subjetivo), (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, esto es, el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada por el señor J.C.C.M. contra el municipio de Caucasia con el fin de declarar, entre otras, la existencia de un contrato de trabajo entre las partes (presupuesto objetivo); y (iii) las citadas autoridades judiciales manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos jurídicos a su favor (presupuesto normativo).
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Superado lo anterior, y con base en lo expuesto en los autos 492 de 2021, 901 de 2021 y 194 de 2022, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para dar trámite a la demanda presentada por el accionante, con el objeto de obtener la declaratoria de la existencia de una relación laboral y el consecuente reconocimiento y pago de acreencias laborales.
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En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver la demanda presentada por el señor J.C.C.M. contra el municipio de Caucasia, es el Juzgado 3 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín puesto que, si bien el accionante no cuestiona un acto administrativo de carácter particular y concreto, lo cierto es que alega la existencia de un contrato realidad con una entidad estatal (el municipio de Caucasia)[28], lo que supone cuestionar la legalidad de los contratos de prestación de servicios que celebró con dicho ente territorial.
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Regla de la decisión. La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Caucasia y el Juzgado 3 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, y DECLARAR que el Juzgado 3 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por el señor J.C.C.M. contra el municipio de Caucasia.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1869 al Juzgado 3 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que se comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Civil Laboral del Circuito de Caucasia.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 01EscritoDemanda.pdf. En la demanda se solicita que se vincule como litis consorte necesario por pasiva a la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES.
[2] Se indica que el demandante ostentó la calidad de trabajador oficial.
[3] Con base en el salario certificado por la entidad o el que resultare probado en el proceso.
[4] Para los años 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019.
[5] Sanciones por (i) no consignación de las cesantías en un fondo autorizado por la ley; (ii) no pago de intereses a las cesantías; y (iii) no pago de las cesantías y prestaciones sociales a la terminación de la relación laboral.
[6] Con base en el salario real, mediante cálculo actuarial realizado por COLPENSIONES.
[7] Indemnización por despido sin justa causa e indemnización moratoria.
[8] En el expediente obra copia de los respectivos contratos. Expediente digital, archivo 03AnexosDemanda.pdf, págs.7-80.
[9] Expediente digital, archivo 25GrabacionAudienciaArt77.mp4
[10] La norma señala que la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce de los conflictos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.
[11] Que señala, entre otras, que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conoce de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[12] Que señala que los jueces administrativos en primera instancia conocen de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía.
[13] La norma señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[14] Que regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
[15] Que regula el medio de control de controversias contractuales.
[16] Que señala que los Tribunales Administrativos conocen en primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
[17] Que señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conoce de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[18] Que indica que los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
[19] Expediente digital, archivo ConstanciadeRepartoCJU1869.pdf.
[20] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[21] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[22] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[23] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[24] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[25] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[26] Corte Constitucional, auto 492 de 2021.
[27] Las normas en cita disponen lo siguiente: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. // Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.”
[28] En concepto 4391411 de 2020, el Departamento Administrativo de la Función Pública señaló que “cuando se habla de entidad pública, se hace relación a todas las entidades del estado, las cuales incluyen las de orden nacional y las de orden territorial, lo que diferencia a estas últimas, es el campo de acción el cual corresponde al municipio, distrito o departamento al cual pertenezcan”.
