Auto nº 1268/22 de Corte Constitucional, 1 de Septiembre de 2022
| Número de sentencia | 1268/22 |
| Fecha | 01 Septiembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-805 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1268/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen
La competencia para conocer de una demanda promovida en contra de entidades públicas, a través del medio de control de reparación directa, por el no pago de unos insumos médicos, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en el artículo 104 del CPACA. Este tipo de asuntos difiere de aquellos previstos en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, por cuanto no se relacionan con la prestación del servicio de salud.
Referencia: Expediente CJU-805
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., primero (1º) de septiembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 11 de diciembre de 2015, obrando a través de apoderado judicial, la sociedad Productos Hospitalarios S.A. presentó escrito de demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social y de la Superintendencia Nacional de Salud–, con el fin de que se declaren “(…) administrativa, solidaria y patrimonialmente responsables de las acreencias adeudadas como contraprestación de los servicios prestados por Productos [H]ospitalarios S.A” y, como consecuencia de lo anterior, que reconozcan y paguen los perjuicios actuales y futuros ocasionados.
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Como fundamento de las pretensiones, la sociedad demandante alegó que el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud eran responsables por el detrimento patrimonial causado por el no pago de algunas acreencias a su favor, derivadas de la provisión de insumos hospitalarios a SOLSALUD E.P.S. S.A., a su juicio, el daño fue causado por la falta del deber de vigilancia y control de las entidades demandadas, puesto que la intervención forzosa de la mencionada E.P.S., se debió haber ordenado antes de que se presentara la grave crisis financiera que condujo a su liquidación.
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Una vez admitida la demanda, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud presentaron escritos de contestación, en los cuales propusieron, entre otras excepciones, la de falta de legitimación en la causa por pasiva. Dichas excepciones, formuladas como excepciones previas, fueron negadas por el Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander, en la audiencia inicial celebrada el 4 de octubre de 2017. Sin embargo, inconformes con la decisión adoptada, las entidades demandadas presentaron recurso de apelación contra dicha decisión.
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En providencia del 22 de julio de 2019, el el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, señaló que no era posible resolver el mencionado recurso de apelación, toda vez que el daño invocado por la demandante tiene origen en la supuesta omisión en las labores de vigilancia y control de las entidades demandadas, “asunto que no corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[,] por formar parte del Sistema General de Seguridad Social”. En este sentido, señaló que el único proceso que dentro del sistema de seguridad social en salud debe ser conocido por esa jurisdicción es aquel previsto en el numeral 4 del artículo 104 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CPACA”), relativo a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, el cual no se ajusta a las pretensiones del presente caso. En consecuencia, declaró la falta de jurisdicción para tramitar el proceso y ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá, conforme con el artículo 2, numeral 4, del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante “CPTSS”)[1].
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Habiéndole correspondido el expediente al Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá, en Auto S-042 proferido el 5 de diciembre de 2019, dicha autoridad se declaró incompetente para conocer de la demanda, argumentando que, con base en el artículo 104 del CPACA, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (en adelante “JCA”) conocer los procesos originados en “omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Así las cosas, dado que lo pretendido en el presente litigio radica en determinar si le asiste el derecho a la demandante a obtener los perjuicios reclamados por la aparente omisión en el deber de vigilancia y control de las entidades demandadas, que son entidades públicas, el asunto le compete en su conocimiento a la JCA. En virtud de lo anterior, formuló el conflicto de jurisdicciones objeto de estudio y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia[2].
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Una vez el asunto fue enviado por competencia a la Corte Constitucional, se remitió para estudio al suscrito magistrado sustanciador mediante reparto del 9 de junio de 2021.
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[3].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[4].
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En particular, se ha considerado de forma reiterada que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[5]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[6]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[7]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[8].
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Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de asuntos relativos a la responsabilidad extracontractual y administrativa de entidades públicas, por el no pago de provisiones de insumos médicos. El artículo 104 del CPACA establece cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a conocer a la JCA. Así, la cláusula general de competencia dispone que dicha jurisdicción conoce “(…) de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Adicionalmente, esta norma fija de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite corresponde a los jueces administrativos, dentro de los cuales se encuentran los relativos “a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”.
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A su vez, el parágrafo de la citada disposición define que para efectos del CPACA, por entidad pública se entiende “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.
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Ahora bien, las controversias relacionadas con el sistema de la seguridad social son, en principio, competencia de la Jurisdicción Ordinaria (en adelante “JO”), en su especialidad laboral y de la seguridad social. Así lo establece la cláusula general de competencia consagrada en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante “CPTSS”), que enlista los asuntos sobre los cuales tiene competencia dicha jurisdicción, entre los cuales se encuentran aquellos referentes a “(…) la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”[9]
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Examen del caso concreto. Para la Sala Plena, la presente controversia satisface todos presupuestos para configurar un conflicto de negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, (i) el presupuesto subjetivo se encuentra acreditado, toda vez que las autoridades enfrentadas pertenecen a distintas jurisdicciones, a saber: (a) el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá que pertenece a la JO en su especialidad laboral y (b) el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, que hace parte de la JCA. En segundo lugar, (ii) se satisface el presupuesto objetivo, puesto que la controversia se origina en el marco de una causa judicial, en este caso de un proceso de reparación directa promovido por la sociedad Productos Hospitalarios S.A. en contra de la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social y de la Superintendencia Nacional de Salud–. Por último, se satisface (iii) el presupuesto normativo, por cuanto las autoridades en colisión expusieron las razones jurídicas que sirven de sustento para negar su competencia para decidir el asunto, referentes a los artículos 104.4 del CPACA y 2, numeral 4, del CPTSS.
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Conforme con las consideraciones previamente expuestas, la Sala Plena constata que el asunto bajo examen no corresponde a una controversia referente a la prestación de servicios de la seguridad social, sino a un litigio dirigido a obtener el reconocimiento de unos perjuicios causados por el no pago unos insumos médicos entregados en virtud de un contrato de prestación de servicios y, por lo tanto, no involucra una discusión referente a las coberturas del Sistema de Seguridad Social entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. Por este motivo, no es aplicable el artículo 2, numeral 4, del CPTSS, que fija la competencia para tramitar asuntos relacionados con la prestación de servicios de la seguridad social en la JO, en su especialidad laboral.
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Por otra parte, resulta evidente que las entidades demandas son entidades públicas: (i) el Ministerio de Salud y Protección Social es un organismo del sector central perteneciente a la Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional; y (ii) la Superintendencia Nacional de Salud es un organismo del orden nacional, adscrito al Ministerio de Salud, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, que pertenece al sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional.
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Así las cosas, en la medida en que lo que se persigue es declarar la responsabilidad extracontractual de dos entidades públicas por la presunta omisión en el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, sin que de por medio se advierta un debate sobre la debida prestación de servicios de seguridad social que involucre directamente a afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, es claro que este asunto le compete tramitarlo a la JCA, en virtud de lo previsto en el artículo 104 del CPACA, por lo que se concluye que le corresponde al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, proceder a resolver el recurso de apelación que fue propuesto frente a lo resuelto en la audiencia inicial. Una vez se concluya con dicha actuación, el proceso deberá continuar su trámite en el Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander.
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Por consiguiente, se ordenará remitir el expediente CJU-805 al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, para que resuelva el recurso de apelación interpuesto contra la decisión adoptada en la audiencia inicial celebrada el 4 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander, en lo que corresponde a las excepciones previas formuladas por las entidades demandadas dentro del trámite del referido proceso. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá, al citado Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
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Regla de decisión. La competencia para conocer de una demanda promovida en contra de entidades públicas, a través del medio de control de reparación directa, por el no pago de unos insumos médicos, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en el artículo 104 del CPACA. Este tipo de asuntos difiere de aquellos previstos en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, por cuanto no se relacionan con la prestación del servicio de salud.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, y DECLARAR que el conocimiento del proceso promovido por la sociedad Productos Hospitalarios S.A. en contra de la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social y de la Superintendencia Nacional de Salud–, corresponde tramitarlo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B deberá proceder a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la resuelto en el audiencia inicial celebrada el 4 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-805 al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, para que, de manera inmediata, proceda a darle cumplimiento a lo dispuesto en el numeral primero de la parte resolutiva de esta decisión y para que comunique el contenido de este auto al Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá, al Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cuaderno digital CJU-0000805. Providencia Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.SubseccionB.pdf.
[2] Cuaderno digital CJU-0000805. 07. ORDINARIO LABORAL No 110013105032-2019-00762-00Tomo7.pdf, folio 44-45.
[3] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[4] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[5] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[6] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[7] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[8] No existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[9] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, art. 2, núm. 4.
