Auto nº 1270/22 de Corte Constitucional, 1 de Septiembre de 2022
| Número de sentencia | 1270/22 |
| Fecha | 01 Septiembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-978 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1270/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
De conformidad con el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y dar trámite a aquellos casos en los cuales se pretenda el control judicial de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, en la toma de posesión e intervención forzosa de las EPS.
Referencia: Expediente CJU-978
Conflicto de jurisdicciones entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., primero (1º) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 29 de enero de 2018, la Fundación ONG Misión por Colombia (en adelante, “ONG”) instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones 1960 y 1974 de 2017, por medio de las cuales la señora Á.M.E.R., en calidad de agente liquidadora especial de SaludCoop EPS, negó el reconocimiento y pago de una acreencia a su favor por valor de $ 417.995.023, la cual se ocasionó por la prestación de servicios de salud a los afiliados de la mencionada EPS[1].
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El 13 de febrero de 2018, el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca) declaró su incompetencia para conocer de la demanda, al considerar que su conocimiento debe ser asignado al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en virtud de que la pretensión del demandante excede los 300 salarios mínimos que establece el numeral 3º del artículo 155 del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”)[2].
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El 6 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró su falta de competencia para conocer del asunto y resolvió remitir el expediente a los juzgados administrativos de Cali, al estimar que la cuantía de la demanda corresponde a $ 15.827.593[3], cuando se tiene en cuenta que “cada (…)cuenta de cobro reclamada por la entidad demandante equivale a una pretensión individual”[4], en virtud del artículo 157 del CPACA.
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El 2 de mayo de 2019, el Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Cali declaró su falta de competencia para conocer de la demanda. En su criterio, las Resoluciones 1960 y 1974 de 2017 fueron expedidas en Bogotá, por lo que el asunto debe ser asumido por los jueces administrativos del circuito de la citada ciudad, en virtud del factor territorial del numeral 2º del artículo 156 del CPACA[5].
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El 6 de noviembre de 2019, el Juzgado 45 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá se declaró incompetente para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al estimar que la cuantía supera los 300 salarios mínimos, según el numeral 3º del artículo 155 del CPACA[6].
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El 9 de julio de 2020, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia y jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir la actuación a los jueces laborales del circuito de Bogotá, toda vez que, a su juicio, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de los temas relativos a la seguridad social, conforme con el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”) y algunos pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura[7].
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El 9 de diciembre de 2020, el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia con base en el pronunciamiento APL2642-2017 del 23 de marzo de 2017 de la Corte Suprema de Justicia, en la que se señaló que en este tipo de demandas, en las que se pretende la ejecución de un título valor, como ocurre con las facturas, la competencia es de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil[8].
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El 18 de marzo de 2021, el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá rechazó su competencia para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. En su criterio, la demanda se “enmarca en lo normado por el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, pues dicha controversia es propia del Sistema de Seguridad Social Integral”[9].
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El 21 de mayo de 2021, la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró que la Jurisdicción Ordinaria no es la competente para asumir el conocimiento del asunto, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el proceso a esta corporación, toda vez que, a su juicio, “no se trata de un proceso ejecutivo por las facturas, ni de un cobro fundado en esos documentos, ni por contratos de seguridad social, ni recobros del POS sino de la pretendida declaración de nulidad de unos actos de entidades públicas por omisiones en su funcionamiento, que es el verdadero título obligacional esgrimido y, como consecuencia, en restablecimiento del derecho se ordene el pago de la acreencia”[10].
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El 9 de mayo de 2022 se repartió el expediente y el día 11 del mismo mes y año se remitió al despacho del magistrado sustanciador[11].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[12].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].
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Se ha considerado, de forma reiterada, que para que se configure un conflicto entre jurisdicciones, es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[14]. De esta manera, (i) se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].
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Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer asuntos relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos de los agentes liquidadores de EPS. En el auto 343 de 2021[18], la Sala Plena de esta corporación conoció de un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por una IPS en contra de unas resoluciones proferidas por el agente liquidador de Humana Vivir S.A. EPS, en la que se rechazó el pago de unas acreencias contractuales a favor de la IPS.
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En dicha oportunidad, la Corte consideró que el asunto debía ser objeto de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con base en que (i) el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, dispone que el “(…) procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”; (ii) que el numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece que “(…) las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”; y que (iii) el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 indica que “los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias (…)”, por lo que, según el artículo 104 del CPACA, la mencionada jurisdicción tiene la competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
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Competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia. Régimen de vigencia y transición de la Ley 2080 de 2021. Inicialmente, el numeral 3º del artículo 152 del CPACA estableció que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los asuntos “(…) de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes (…). Este monto fue ampliado por el Legislador a través del artículo 28 de la Ley 2080 de 2021[19], en el que se estableció que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los asuntos “de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. No obstante, el artículo 86 de la citada Ley 2080 de 2021 señaló que las normas que modificaron la competencia de los juzgados, tribunales administrativos y del Consejo de Estado, solo serán aplicables respecto de las demandas que se presenten un año después de la publicación de dicha ley.
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Examen del caso concreto. La Sala Plena advierte que en el asunto sometido a decisión existe un conflicto entre jurisdicciones, en razón a que se cumplieron los presupuestos para ello, pues se satisface (i) el presupuesto subjetivo, toda vez que existe una controversia entre dos autoridades que administran justicia y que integran distintas jurisdicciones, en concreto, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. En relación con (ii) el presupuesto objetivo, existe una causa judicial en curso en la que se pretende la nulidad de las Resoluciones 1960 y 1974 de 2017, por medio de las cuales la agente liquidadora especial de SaludCoop EPS negó el reconocimiento y pago de una acreencia a favor de la ONG. Y, (iii) respecto del presupuesto normativo, las autoridades judiciales en colisión citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el artículo 2.4 del CPTSS y distintos pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura.
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Conforme con lo anterior, la Sala reiterará lo señalado en el auto 343 de 2021, según el cual (i) le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las demandas en contra de resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, en la toma de posesión e intervención forzosa de las EPS, de conformidad con el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 y el artículo 104 del CPACA. En consecuencia, y en aplicación del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, se dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que le corresponde conocer del presente asunto a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
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R. de decisión. De conformidad con el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y dar trámite a aquellos casos en los cuales se pretenda el control judicial de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, en la toma de posesión e intervención forzosa de las EPS[20].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Fundación ONG Misión por Colombia contra las Resoluciones 1960 y 1974 de 2017, proferidas por la agente liquidadora especial de SaludCoop EPS.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-978 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y a la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La demanda fue dirigida contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la agente liquidadora especial de SaludCoop EPS. De igual forma, a título de restablecimiento del derecho, la ONG pretende que se ordene el reconocimiento y pago del mencionado valor, junto con la respectiva indexación, intereses de plazo y de mora y la condena en costas. Archivo “002Expediente.pdf”, págs. 30-51.
[2] El artículo 30 de la Ley 2080 de 2021 modificó este valor a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
[3] Correspondiente a la factura U-3220 del 6 de septiembre de 2012.
[4] Ibid., págs. 68-69.
[5] Ibid., págs. 73-74.
[6] Ibid., págs. 81-83.
[7] Alguno de los pronunciamientos utilizados por el Tribunal para reforzar su argumentación fueron las providencias del 21 de noviembre de 2018 (20180305500) y 29 de mayo de 2019 (20130267801) proferidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Ibid., págs. 87-98.
[8] Archivo “004AutoRechazaCompetencia.pdf”.
[9] Archivo “007AutoConflictoCompetencia.pdf”.
[10] Archivo “03AutoRemiteACorteConstitucional.pdf”.
[11] Archivos “Constancia de Reparto CJU-978.pdf”.
[12] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[13] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[14] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[16] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (ii) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[17] Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[18] CJU-076.
[19] “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.
[20] R. de decisión plasmada en el auto 405 de 2021 que reiteró el auto 343 de 2021.
