Auto nº 1271/22 de Corte Constitucional, 1 de Septiembre de 2022
| Ponente | Hernán Correa Cardozo |
| Fecha de Resolución | 1 de Septiembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1096 |
Auto 1271/22
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Competencia para conocer sobre controversias relacionadas con un contrato estatal
Referencia: Expediente CJU-1096.
Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Barrancabermeja
Magistrado Sustanciador:
H.C.C..
B.D., primero (1°) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
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M.J.Z.Q., afirma que, en su calidad de propietario de un bien inmueble, suscribió con el municipio de Barrancabermeja varios[1] contratos cuyo objeto era el “ARRENDAMIENTO DE UN BIEN INMUEBLE (…), PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LA DIVISIÓN DE ALMACÉN E INVENTARIOS DEL MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA”[2].
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El actor indica que el último contrato suscrito entre las partes fue el No. 2165-14, del 22 de diciembre de 2014, con plazo de ejecución de tres meses. Aduce que, cumplido el tiempo estipulado, el municipio no hizo entrega del inmueble, ni pagó los cánones de arrendamiento causados y adeudados desde el 21 de marzo de 2015 hasta la fecha de presentación de la demanda[3].
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El 8 de marzo de 2017[4], el señor Z.Q., a través de apoderada judicial, promovió demanda de controversias contractuales contra el municipio de Barrancabermeja. Específicamente, el demandante solicitó: (i) declarar la terminación del contrato de arrendamiento 2165-14 por incumplimiento en el pago de los cánones de arrendamiento; (ii) ordenar al municipio restituir el bien inmueble; (iii) no escuchar al demandado durante el proceso, mientras no se cancele el valor adeudado de conformidad con el artículo 37 de la Ley 820 de 2003[5]; y, (iv) disponer la práctica de la diligencia de entrega del bien arrendado a favor del demandante según el artículo 337[6] del Código de Procedimiento Civil[7].
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Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Barrancabermeja. Mediante Auto del 3 de mayo de 2017 ese despacho admitió la demanda y corrió traslado del escrito a la entidad territorial. El 9 de agosto de 2017[8] se llevó a cabo la audiencia inicial. Posteriormente, el 6 de junio de 2018[9] se celebró la audiencia de instrucción y juzgamiento. En dicha diligencia se falló lo siguiente:
“PRIMERO: Se accede a la restitución de [sic] bien inmueble arrendado y se procederá a fijar fecha para efectuar la entrega del bien al demandante una vez ejecutoriada la presente sentencia.
SEGUNDO: DENIÉGASE las demás pretensiones de la demanda por lo expuesto en precedencia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, atendiendo lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia”[10].
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La decisión fue objeto de recurso de apelación por la apoderada de la parte demandante, el cual fue concedido en efecto suspensivo.
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El 15 de junio de 2018, el expediente fue repartido al Tribunal Administrativo de Santander[11]. Mediante Auto del 16 de enero de 2020[12] ese despacho declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el proceso a los juzgados civiles municipales de Barrancabermeja. Fundamentó su decisión en la providencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura del 24 de julio de 2019. En ella, se dirimió un conflicto entre jurisdicciones respecto de una demanda que pretendía declarar el incumplimiento de un contrato de arrendamiento suscrito entre una entidad pública y un particular, así como la restitución del bien inmueble. Señaló que, en esa ocasión, el asunto fue asignado a la jurisdicción ordinaria civil en razón a: (i) la cláusula general de competencia del artículo 15[13] del Código General del Proceso (en adelante CGP); (ii) el artículo 384 de la Ley 1564 de 2012, que regula las demandas de restitución de bienes inmuebles; y (iii) el artículo 104 del CPACA, por cuanto no asigna estos asuntos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Efectuada la remisión, el conocimiento del expediente le correspondió al Juzgado Cuarto Civil Municipal de Barrancabermeja. Mediante Auto del 10 de noviembre de 2020[14], esa autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la encargada de conocer el presente caso, de acuerdo con el artículo 155.5 del CPACA, según el cual los jueces administrativos del circuito conocen de las controversias relativas “a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado (…)”.
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Mediante correo electrónico del 28 de enero de 2021, la secretaría de ese despacho judicial envió el proceso a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander[15]. Mediante Auto del 8 de febrero de 2021[16], esa Corporación declaró la falta de competencia para resolver el conflicto suscitado entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Barrancabermeja. Al respecto, señaló que con el Acto Legislativo 02 de 2015 le corresponde a la Corte Constitucional dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre diferentes jurisdicciones. En consecuencia, mediante correo electrónico del 23 de junio de 2021 remitió el expediente a esta Corporación[17].
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El 24 de junio de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada G.S.O.D.[18]. El 28 de junio de 2022, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[19], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[20].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[21]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[22].
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En este sentido, el Auto 155 de 2019[23] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[24].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[25].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[26].
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En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Santander), y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Cuarto Civil Municipal de Barrancabermeja).
(ii) Existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Barrancabermeja en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por M.J.Z.Q. contra el municipio de Barrancabermeja. El propósito de la demanda es declarar la terminación del contrato de arrendamiento por incumplimiento en el pago de los cánones y consecuentemente, la restitución de un bien inmueble a favor del demandante.
(iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el proceso referido. De una parte, el Tribunal Administrativo de Santander fundamentó su posición en los artículos 15 y 384 del CGP y 104 del CPACA. En tal sentido, sostuvo que las pretensiones no se enmarcan en los asuntos que son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De otra, el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Barrancabermeja señaló que el artículo 155.5 de la Ley 1437 de 2011, dispone la competencia de los jueces administrativos del circuito en las controversias relativas a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Barrancabermeja. Para ello: (i) reiterará la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de litigios que pretendan la restitución de un inmueble arrendado como consecuencia de la terminación de un contrato de arrendamiento celebrado entre una entidad pública y un particular. Con base en lo anterior, (ii) resolverá el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de litigios que pretendan la restitución de un inmueble arrendado como consecuencia de la terminación de un contrato de arrendamiento celebrado entre una entidad pública y un particular. Reiteración de jurisprudencia[27]
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En el Auto 312 de 2021[28], la Corte Constitucional resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre un Juzgado Civil Municipal y otro Juzgado Administrativo del Circuito, para conocer del proceso en el que se pretende la restitución de un bien inmueble como consecuencia del incumplimiento de un contrato de arrendamiento.
En aquella decisión, sostuvo que “[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública y, en consecuencia, la restitución del inmueble dado en arriendo recae en la jurisdicción contencioso administrativa. De acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”.
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Esta conclusión se sustenta en la lectura armónica: (i) del primer inciso y el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[29], (ii) del artículo 155, numeral 5º ibídem[30], y (iii) del artículo 75 de la Ley 80 de 1993[31]. De tales disposiciones se desprende que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer y dirimir las controversias de todo orden que se originen en una relación contractual (criterio objetivo), siempre y cuando el contrato haya sido celebrado por una entidad pública (criterio subjetivo)[32].
Ahora bien, el artículo 32 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece que: “[s]on contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”.
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Con fundamento en lo anterior, cuando una entidad pública hace parte de un contrato de arrendamiento, los jueces administrativos tienen la competencia para conocer las controversias que se deriven del mismo.
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La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Santander) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Cuarto Civil Municipal de Barrancabermeja), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Santander es la autoridad competente para conocer el proceso promovido por M.J.Z.Q. contra el municipio de Barrancabermeja.
(iii) Ello en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 312 de 2021[33], que atribuye la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los litigios en los que (i) se pretenda la restitución de tenencia de un inmueble, (ii) una de las partes es una entidad pública, y (iii) las pretensiones se relacionen con el posible incumplimiento de un contrato estatal.
(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competencia para conocer la demanda debatida, de conformidad con los artículos 104.2, 152.4 y 155.5 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Santander para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados. Ello, por cuanto, fue esa autoridad judicial la que planteó el conflicto de jurisdicción que se dirime.
Regla de decisión: “La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública y, como consecuencia de ello, la restitución del inmueble dado en arriendo, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[34].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Barrancabermeja, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Santander es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por M.J.Z.Q. contra el municipio de Barrancabermeja.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-1096 al Tribunal Administrativo de Santander para lo de su competencia y para que comunique esta providencia al Juzgado Cuarto Civil Municipal de Barrancabermeja y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
H.C.C.
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “03.VERBAL RAD. 2020-00036 PARTE 3.pdf” folio 10. Según el escrito de demanda se suscribieron los siguientes contratos: (i) 0680-11 del 20 de junio de 2011 con plazo de ejecución de 1 año, (ii) 0432-12 del 13 de julio de 2012 con plazo de ejecución de un año, (iii) 1214-13 del 23 de agosto de 2013 con plazo de ejecución de 1 año, (iv) 2165-14 del 22 de diciembre de 2014 con plazo de ejecución de 3 meses.
[2] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “01.VERBAL RAD. 2020-00036 PARTE 1.pdf” folio 27.
[3] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “03.VERBAL RAD. 2020-00036 PARTE 3.pdf” folios 8 a 32.
[4] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “02.VERBAL RAD. 2020-00036 PARTE 2.pdf” folio 74.
[5] “Artículo 37. Pago de servicios, cosas o usos conexos y adicionales.
[6] “Artículo 337. ENTREGA DE BIENES Y PERSONAS.
[7] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “03.VERBAL RAD. 2020-00036 PARTE 3.pdf” folios 18 a 20.
[8] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “05.VERBAL RAD. 2020-00036 PARTE 5.pdf” folios 20 a 29.
[9] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “06.VERBAL RAD. 2020-00036 PARTE 6.pdf ” folios 1 a 11.
[10] Ibidem
[11] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “06.VERBAL RAD. 2020-00036 PARTE 6.pdf ” folio 16.
[12] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “06.VERBAL RAD. 2020-00036 PARTE 6.pdf ” folios 75 a 76.
[13] Artículo 15. Cláusula general o residual de competencia. Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil.
[14] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “07.AutoNoAvoca202000036.pdf”.
[15] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “001OfcioRemiteConflicto.pdf”. Aunque el oficio se dirigía a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el expediente fue remitido a un correo electrónico que corresponde a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander.
[16] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “003Auto08Feb2021.pdf ”.
[17] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “004OficioRemiteProceso.pdf”.
[18] Expediente digital, CJU-1096. Archivo denominado “Constancia de Reparto CJU-1096.pdf”. Debido a que, el pasado 3 de julio de 2022, la Magistrada G.S.O.D. concluyó su periodo constitucional, la Sala Plena de la Corte designó como encargado al Magistrado sustanciador, mientras el Senado de la República suple la vacante de forma definitiva.
[19] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[20] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[21] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..
[22] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[23] M.L.G.G.P..
[24] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[25] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[26] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[27] En este acápite se retoman consideraciones del Auto 959 de 2021, M.G.S.O.D.. En dicha providencia se reiteró el Auto 312 de 2021, M.A.J.L.O..
[28] M.P: A.J.L.O..
[29] Esta disposición legal, determina que, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se deben ventilar, entre otras controversias, aquellas que se originen en contratos sujetos al derecho administrativo en los que esté involucrada una entidad pública. Adicionalmente, el numeral 2º del artículo 104 señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.
[30] El artículo 155, numeral 5º del CPACA, dispone que será competencia de los jueces administrativos en primera instancia, dirimir aquellos asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen”, de los que “sea parte una entidad pública”
[31] El artículo 75 de la Ley 80 de 1993, establece “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso-administrativa”.
[32] En igual sentido se estableció que, conforme al artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, es el juez administrativo, el competente para (i) declarar el incumplimiento de contratos, (ii) condenar al responsable a indemnizar los perjuicios y (iii) hacer las declaraciones y condenas que considere procedentes, entre ellas, la restitución del inmueble arrendado. Esto en aplicación del artículo 1° de la Ley 1564 de 2012, que legitima al juez administrativo a remitirse al Código General del Proceso, en lo que respecte a la restitución del inmueble arrendado.
[33] M.A.J.L.O..
[34] Auto 312 de 2021, M.A.J.L.O..
