Auto nº 1282/22 de Corte Constitucional, 1 de Septiembre de 2022

1. El 20 de noviembre de 2020,[1] mediante apoderado judicial, el Hospital San Rafael de Pasto[2] (en adelante, el Hospital) presentó demanda ordinaria laboral en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño (en adelante, IDSN)[3] y la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud (EMSSANAR S.A.S),[4] con el fin de que se condene a las demandas a pagarle la suma de $954.393.333.

2. De acuerdo con la demanda, esta deuda corresponde a servicios de salud mental prestados[5] a 26 personas[6] de población pobre y vulnerable no asegurada en el Sistema General de Seguridad Social en Salud;[7] sin embargo, en el expediente se encuentran copias de veintiún carnets de afiliación a EMSSANAR S.A.S, en el que aparece anotado: “nivel sisbén”,[8] así como cuatro certificaciones de afiliación al régimen subsidiado, expedidas por EMSSANAR S.A.S.[9]

3. Según el relato del demandante, el Hospital radicó varias cuentas de cobro por la prestación de servicios de salud, sin que se hubiese efectuado el pago.[10] Sobre este punto, corresponde señalar que en el expediente se encuentran varios documentos titulados: “Auditoria de cuentas. Reporte de Devoluciones”, con el logo del IDSN, en el que se registró como observación a la devolución: “usuario o servicio corresponde a otro plan o responsable”. [11] Así mismo, hay otro formato de devolución del IDSN, en el que se consignó la siguiente observación: “corresponde a modelo 2 debe radicar las cuentas en la EPS con cargo al Instituto Departamental de Salud de Nariño”.[12]

4. El 12 de enero de 2021, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto rechazó la demanda y remitió el expediente a los juzgados civiles.[13]

5. El 19 de febrero de 2021, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto declaró su falta de competencia y remitió el expediente a los jueces administrativos del circuito de Pasto. El juez fundamentó su decisión en que el IDSN glosó las cuentas de cobro presentadas por el Hospital, lo cual, a su juicio, constituye un acto administrativo particular y concreto.[14] Además, indicó que el Instituto Departamental de Salud de Nariño es una entidad pública, descentralizada y de orden departamental, que goza de personería jurídica y autonomía administrativa.[15] A partir de estas consideraciones, la jueza concluyó que era posible formular el medio de control de la reparación directa, por estar frente a una omisión administrativa causante de daño, o la nulidad y restablecimiento del derecho.[16]

6. El 22 de julio de 2021, el Juzgado Cuarto Contencioso Administrativo del Circuito de Pasto declaró su falta de competencia y propuso el conflicto. Fundamentó su decisión en una providencia del Consejo Superior de la Judicatura que asignó la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral en un caso en el que se pretendía el pago de unas sumas de dinero por la prestación de servicios de salud y en el que las demandadas eran el Instituto Departamental de Salud de Nariño y EMSSANAR S.A.S. [17] El juez destacó el siguiente aparte: “toda vez que la controversia se suscita entre una entidad administrativa prestadora del servicio de salud de carácter particular y una entidad pública, situación que sin lugar a dudas se enmarca en lo normado y ya referido numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”.[18]

7. Finalmente, el expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 21 de octubre de 2021[19] y repartido al despacho de la magistrada sustanciadora, el 24 de junio de 2022.[20]

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[21]

   Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[22] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[23] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[24] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[25]

10. De modo que la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto:

11. Presupuesto subjetivo. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

12. Presupuesto objetivo. En efecto, el litigio versa sobre el conocimiento de una demanda interpuesta por el Hospital San Rafael en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño y la EPS EMSSANAR S.A.S, por el no pago de la cartera adeudada por concepto de la prestación de servicios de salud mental.

13. Presupuesto normativo. Las autoridades jurisdiccionales enunciaron fundamentos para sustentar cada una de sus posiciones. De un lado, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto sostuvo que debido a que la demandada glosó las cuentas de cobro se constituyó un acto administrativo y, en consecuencia, correspondería a la jurisdicción contenciosa conocer el asunto. Además, agregó que la demandada era una autoridad pública. Por su parte, el Juzgado Cuarto Contencioso Administrativo del Circuito de Pasto, con fundamento en una decisión del Consejo Superior de la Judicatura, sostuvo que se trata de una controversia que versa sobre seguridad social y debe ser conocida por los jueces administrativos.

14. En el Auto 1088 de 2021,[26] la Sala Plena explicó que cuando una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de unos servicios que ya se prestaron, se trata de controversias que no corresponden a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”. En efecto, en dicho auto se formuló la siguiente regla de decisión:

    “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”. (La negrilla es propia)

15. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, por entidad pública se entiende todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación, tales como, por ejemplo, las entidades territoriales, sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50 % de su capital y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50 %.[27]

    Fuero de atracción

16. El fuero de atracción es una figura jurídica que permite la extensión de la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, cuando estas últimas sean demandadas, simultáneamente, con sujetos de derecho público. Bajo esa línea, se avala que sea la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que, prevalentemente, resuelva la causa donde comparecen unos y otros.

17. Esta figura no opera automáticamente, sino que es necesario seguir tres criterios orientadores para su aplicación, los cuales pretenden: primero, garantizar que la asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo “atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia”[28]; segundo, evitar que el demandante pueda escoger el juez de su preferencia con la simple alegación de que una entidad pública pudo haber sido responsable del daño[29]; y, tercero, preservar el carácter de orden público de las normas que definen la competencia.[30]

18. Los criterios orientadores son los siguientes:

    18.1. Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales deben ser los mismos.[31]

    18.2. Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente deben conducir a la conclusión de que razonablemente existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”[32].

    18.3. El demandante debió plantear fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal[33]. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “con causa eficiente del daño”[34].

19. A partir de las consideraciones expuestas, la Sala Plena observa que la competencia para conocer y decidir la demanda interpuesta por el Hospital San Rafael en contra del Instituto Departamental de Salud y EMSSANAR es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

20. En efecto, la Sala Plena explicó en el Auto 1088 de 2021 que cuando el objeto del litigio no versa sobre la prestación de servicios de la seguridad social, sino que gira en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron no es aplicable la norma del CPTSS. En esa oportunidad, la demanda formulada fue la de reparación directa; sin embargo, la materia de la controversia es la misma que estudia ahora la Sala, es decir, la financiación de unos servicios de salud que ya se prestaron y que, en estricto sentido, no son controversias sobre seguridad social.

21. Por tanto, en el caso concreto tampoco es posible aplicar esa norma del CPTSS, porque el asunto subyacente al conflicto entre jurisdicciones consiste en el cobro de servicios de salud que ya fueron prestados, por lo que no es, en estricto sentido, un conflicto de la seguridad social. Además, porque no involucra a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleados.

22. Hechas estas precisiones, ahora corresponde referirse a la naturaleza jurídica de las demandadas. Una de ellas es una entidad pública, según lo establecido en el parágrafo del Artículo 104 del CPACA, pues el Instituto Nacional de Salud de Nariño es un establecimiento público descentralizado de orden departamental, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.

23. La segunda parte demandada es una persona jurídica de naturaleza privada, específicamente, una Sociedad por Acciones Simplificadas, de acuerdo con los estatutos de EMSSANAR S.A.S[35] Al respecto, conviene recordar el fuero de atracción, es decir, la posibilidad de proyectar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis. En este sentido, pasa la Sala a analizar, para el caso concreto, los criterios orientadores de su aplicación:

24. Primero. Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos. En efecto, los hechos expuestos en la demanda, que atribuyen responsabilidad al IDSN y a EMSSANAR S.A.S son los mismos: la falta de pago de sumas causadas por la prestación de servicios de salud mental.

25. Segundo. Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales sean condenadas. En este punto es importante resaltar que sólo algunos de los 23 pacientes pertenecerían, prima facie, a la población pobre no asegurada: mientras en la demanda se dijo que todos hacían parte de ese grupo poblacional, en el expediente se encuentran 21 carnets de afiliación a EMSSANAR S.A.S, con la leyenda “Nivel Sisbén”; no obstante, dado que sólo hay cuatro certificaciones que dan cuenta de la afiliación al régimen subsidiado, los demás pacientes podrían, eventualmente, hacer parte del grupo de población pobre no asegurada. Por tanto, la Sala encuentra que el segundo criterio para aplicar el fuero de atracción sí se cumple.

26. En efecto, el Decreto 2878 de 2007, que fija los criterios de distribución y asignación de los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud para la financiación de servicios de salud prestados a población pobre no asegurada, establece:

    Artículo 5°. Distribución y asignación de los recursos para la prestación de servicios de salud a la población pobre no asegurada. La distribución de los recursos para la prestación de servicios de salud a la población pobre no asegurada se realizará por municipio, distrito y corregimiento departamental, teniendo en cuenta la participación de la población pobre no asegurada ajustada por el factor de dispersión poblacional de cada entidad territorial, frente al total nacional de la población pobre no asegurada ajustada por el factor de dispersión poblacional.

    La asignación entre departamentos, municipios y distritos se hará con base en el porcentaje que para el efecto definan anualmente el Ministerio de la Protección Social y el Departamento Nacional de Planeación, el cual deberá considerar tanto el nivel de complejidad de los servicios que deben ser financiados, así como los responsables de garantizar su prestación. La determinación del porcentaje deberá construirse a partir de los Registros Individuales de Prestación de Servicios de Salud -RIPS, validados y disponibles.

27. Es decir, los departamentos reciben una asignación presupuestal para el pago de los servicios de salud prestados a la población pobre no asegurada. De manera que, prima facie, el Instituto Departamental de Salud de Nariño podría, eventualmente, ser condenado. Para confirmar esta conclusión, la Sala recuerda que en un formato de devolución del IDSN se consignó la siguiente observación: “corresponde a modelo 2 debe radicar las cuentas en la EPS con cargo al Instituto Departamental de Salud de Nariño”.[36] De manera que, prima facie, la entidad pública podría, eventualmente, ser condenada. (La negrilla es propia)

28. En el mismo sentido, si algunos de los 23 pacientes están afiliados al régimen subsidiado, teniendo en cuenta las cuatro certificaciones de afiliación que se encuentran en el expediente, el ente territorial también podría, prima facie, ser condenado. Esto es así porque según la Ley 1955 de 2019:

    Artículo 232. Competencia de los departamentos en la prestación de servicios de salud.

    (…)

    43.2.10. Realizar la verificación, control y pago de los servicios y tecnologías no financiados con cargo a la UPC de los afiliados al régimen subsidiado de su jurisdicción, prestados hasta el 31 de diciembre de 2019.

29. Tercero. El demandante planteó fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, el demandante indicó que los pacientes que recibieron los servicios de salud cuyo pago reclama hacen parte de la población pobre no asegurada y que, como consecuencia de esta circunstancia fáctica, corresponde al Instituto Departamental de Salud pagar las facturas causadas con ocasión de la prestación de esos servicios de salud.

30. Por tanto, el asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, como fue expuesto previamente, por la materia de la controversia, esto es, la financiación de unos servicios que ya se prestaron, no es posible aplicar el numeral 4º del Artículo 2 del CPTSS, ya que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. Ahora, teniendo en cuenta que la demanda se dirigió, simultáneamente, contra una entidad pública y una persona de derecho privado, procede la aplicación del fuero de atracción, teniendo en cuenta que, para el caso concreto, se verificó que existe, por lo menos, una posibilidad de que la entidad estatal sea condenada.

    Regla de decisión. El conocimiento de los litigios en los que una IPS privada demande a una entidad pública y a una EPS privada, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron a favor de población pobre no asegurada y/o afiliada al régimen subsidiado, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y en aplicación del fuero de atracción.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,