Auto nº 1295/22 de Corte Constitucional, 1 de Septiembre de 2022
| Número de sentencia | 1295/22 |
| Fecha | 01 Septiembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1876 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1295/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: expediente CJU-1876
Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá y Treinta y Dos Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., primero (1º) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 15 de febrero de 2018, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución GNR123003 del 5 de junio de 2013, por medio de la cual reconoció la pensión de vejez y ordenó el pago de esta a favor del señor F.G.S.. Lo anterior, al considerar que “al momento del reconocimiento pensional se liquido [sic] de conformidad con la ley 33 de 1985, incluyendo tiempos privados como se evidencia en la historia laboral, lo cual es contrario a derecho, ya que dicha norma al reconocer un régimen pensional especial requiere para la liquidación únicamente tiempos públicos efectivamente certificados”[1]. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara al señor F.G.S. el pago de lo percibido por concepto de pensión de vejez, desde la inclusión en la nómina de la citada resolución de reconocimiento pensional[2].
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El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá. Mediante providencia de 25 de abril de 2018, este despacho judicial admitió la demanda. Con posterioridad, a través de providencia de 15 de diciembre de 2020, el despacho (i) declaró su falta de jurisdicción para conocer el del proceso y (ii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera asignado entre los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Indicó que “… esta Sede Judicial carece de jurisdicción para tramitar el presente asunto, teniendo en cuenta que del argumento por el cual se solicita la nulidad del acto acusado, no se vislumbra que el señor F.G.S. haya tenido una vinculación legal y reglamentaria […] como empleado público; al contrario, dicha prestación fue reconocida por cotizaciones al régimen de prima media con prestación definida en calidad de empleado oficial”[3]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 del CPACA y 2 de la Ley 712 de 2001 e invocó los autos de 19 de noviembre de 2018 y de 28 de marzo de 2019, proferidos por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante auto de 14 de julio de 2021, este despacho avocó conocimiento de las diligencias. Sin embargo, la apoderada de la parte demandada presentó recusación[4], la cual fue aceptada, por lo que el proceso se remitió al siguiente despacho en turno[5].
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El Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá, mediante auto de 19 de noviembre de 2021[6], (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Como sustento de su decisión, citó el Auto 316 de 17 de junio de 2021 de la Corte Constitucional y afirmó que este “fijó una regla específica para los eventos en que una institución pública de seguridad social acude al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar un acto propio, considerando que se trata de la acción de lesividad cuya competencia está establecida expresamente en la Jurisdicción Contencioso Administrativa”[7]. De igual forma, se refirió a los fundamentos normativos de la regla citada, esto es, los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
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Mediante oficio del 3 de diciembre de 2021, el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[8].
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En sesión de 29 de julio de 2022, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[9].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá y Treinta y Dos Laboral del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR123003 del 5 de junio de 2013, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer las acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [12].
Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13].
Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR123003 del 5 de junio de 2013 presentada por Colpensiones configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria[15].
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR123003 del 5 de junio de 2013, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Está acreditado el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 – 4 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[16]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[17]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[18], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[19]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[20], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena reitera la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021 y, en consecuencia, considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución GNR123003 del 5 de junio de 2013 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto es así, por cuanto es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta, Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la Resolución GNR123003 del 5 de junio de 2013 que ella misma profirió y, (ii) a título de restablecimiento del derecho, que se ordene al señor F.G.S. pagar lo percibido por concepto de pensión de vejez. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1876 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá y Treinta y Dos Laboral del Circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución GNR123003 del 5 de junio de 2013.
Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1876 al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Demanda, f. 6.
[2] Ib.
[3] Auto de 15 de diciembre de 2020, f. 6.
[4] En escrito de 22 de julio de 2021, presentado por la apoderada a través de correo electrónico.
[5] De conformidad con lo establecido en el artículo 144 del Código General del Proceso: “ARTÍCULO 144. JUEZ O MAGISTRADO QUE DEBE REEMPLAZAR AL IMPEDIDO O RECUSADO. El juez que deba separarse del conocimiento por impedimento o recusación será reemplazado por el del mismo ramo y categoría que le siga en turno atendiendo el orden numérico, y a falta de este por el juez de igual categoría, promiscuo o de otra especialidad que determine la corporación respectiva. […]”.
[6] Auto del 19 de noviembre de 2021, ff. 1 a 3.
[7] Ib.
[8] Cfr. Constancia de remisión Corte Constitucional, p.1.
[9] Cfr. Informe de Secretaría general. p. 1. A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 3 de agosto de 2022.
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[14] Ib.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”.
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[17] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[19] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
