Auto nº 1297/22 de Corte Constitucional, 1 de Septiembre de 2022
| Número de sentencia | 1297/22 |
| Fecha | 01 Septiembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1972 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1297/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: expediente CJU-1972
Conflicto de jurisdicciones entre la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., primero (1°) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 28 de enero de 1991, la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC) reconoció una pensión de jubilación al señor G.R.P., mediante la Resolución núm. 074256[1]. Luego, el 19 de junio de 2003, el Instituto de Seguros Sociales (ISS, hoy C.), mediante Resolución núm. 010876, reconoció una nueva pensión de vejez en favor del señor R.P.[2], la cual sería efectiva a partir del 27 de marzo de 2001.
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El 17 de octubre de 2017, C. interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución núm. 010876 del 19 de junio de 2003 del ISS (acción de lesividad). Solicitó que (i) se declare la nulidad del acto “mediante [el] cual se reconoció una pensión de vejez a favor del señor G.R. PEÑA”[3], por cuanto “percibe mensualmente dos [asignaciones pensionales], las cuales fueron reconocidas con los mismos aportes”[4]; (ii) a título de restablecimiento, se disponga “la devolución total de lo pagado por el reconocimiento de una pensión de vejez [por medio] de la Resolución No. 010876 del 19 de junio de 2003”[5]; (iii) se ordene a la Nueva E.P.S. S.A “el reintegro de los valores girados por concepto de salud en favor del señor G.R.P. desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados”[6] por la resolución previamente mencionada; y (iv) se indexen las sumas reconocidas a favor de C..
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El conocimiento del proceso fue asignado, por reparto, a la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante providencia del 9 de mayo de 2019, el despacho (i) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso y (ii) ordenó la remisión del expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera asignado entre los juzgados laborales del Circuito de Bogotá. Indicó que el Tribunal carece de jurisdicción y de competencia, toda vez que “(…) el señor G.R.P. [a la] fecha de retiro del servicio ostentaba la calidad de trabajador privado. Por lo cual, no es posible que la jurisdicción contencioso administrativa esté conociendo un caso regido por la normatividad aplicable al contrato de trabajo, cuando claramente su competencia está limitada a las relaciones gobernadas por el derecho público”[7]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) e hizo referencia a jurisprudencia del Consejo de Estado[8] y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[9].
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Contra la mencionada providencia, la entidad accionante interpuso recurso de reposición aduciendo que el proceso versa “sobre la legalidad de la resolución expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones-, por medio de la cual se reconoció pensión, razón por la que la jurisdicción competente para conocer de este asunto es la Contenciosa Administrativa”[10]. El recurso fue resuelto por el tribunal mediante auto del 10 de junio de 2019. Con fundamento en el artículo 105 del CPACA y las providencias del Consejo de Estado aludidas en la providencia del 9 de mayo de 2019, la Subsección C decidió (i) no reponer el auto en cuestión y (ii) remitir el expediente a la oficina judicial de reparto de los jueces laborales del Circuito de Bogotá[11].
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá. En providencia del 27 de febrero de 2020, esta autoridad judicial admitió la demanda, ordenó la notificación personal al demandado y dispuso correr traslado. Esta decisión fue adoptada por el juez al considerar que “el debate se centra en el hecho de establecer si el demandante tiene o no derecho a la pensión de vejez efectivamente reconocida, situación [que] es regida por el Código Sustantivo del Trabajo y sus normas complementarias”[12].
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Verificada nuevamente la demanda, mediante auto del 17 de junio de 2021, el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá resolvió (i) dejar sin efecto la parte resolutiva de la providencia del 27 de febrero de 2020, (ii) declarar su falta de jurisdicción y competencia para conocer la demanda, (iii) proponer conflicto negativo de competencia y (iv) ordenar remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera. Afirmó “no ser competente para conocer sobre [la acción de lesividad], siendo esta una competencia asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[13]. La decisión fue fundamentada en jurisprudencia del Consejo de Estado[14], la Corte Constitucional[15] y el Consejo Superior de la Judicatura[16]. No obstante, a través del auto del 8 de julio de 2021, corrigió el auto del 17 de junio de 2021 y decidió remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto de competencia[17].
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Mediante oficio del 26 de noviembre de 2021, el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[18].
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En sesión del 29 de julio de 2022, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[19].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. contra la Resolución núm. 010876 del 19 de junio de 2003 del ISS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[20]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[21], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [22].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[23].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[24].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución núm. 010876 del 19 de junio de 2003 del ISS, presentada por C., configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria[25].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución núm. 010876 del 19 de junio de 2003 del ISS, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3, 4 y 6 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración de los autos 316 de 2021 y 840 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[26]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[27]. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[28]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[29], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[30]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[31], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”[32]. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación[33] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad[34], lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. en contra de la Resolución núm. 010876 del 19 de junio de 2003 del ISS debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de los artículos 97 y 104 del CPACA, porque es una demanda presentada por una entidad pública (C.) en contra de un acto administrativo emitido por la entidad a la que subrogó (ISS)[35] –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, C. pretende que: (i) se declare la nulidad de dicho acto; (ii) se ordene al señor G.R.P. a la “devolución de lo pagado por concepto de pensión de vejez”[36]; (iii) se ordene a la Nueva E.P.S. S.A “el reintegro de los valores girados por concepto de salud en favor del señor G.R.P. desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados”[37]; y (iv) se indexen las sumas reconocidas a favor de C..
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En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1972 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por C..
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1972 a la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Expediente, ff. 19 y 80.
[2] Ib.
[3] Ib., f. 18.
[4] Ib., f. 25.
[5] Ib, f. 18.
[6] Ib.
[7] Ib, ff. 122-123.
[8] El Tribunal invocó los autos del 19 de noviembre de 2018, del radicado NS-203-2018, 21 de febrero de 2019, del radicado 76001-23-33-000-2013-00765-01 (1812-17), y 28 de marzo de 2019, del radicado 0-245-2019, de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado.
[9] El Tribunal invocó los autos del 21 de enero de 2015, del radicado 1100101020002014022121200, y 16 de septiembre de 2015, del radicado 110010102000201502029-00 (11065-26), de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
[10] Cfr. Expediente, f. 128.
[11] Ib., f. 142.
[12] Cfr. Expediente, f. 187.
[13] Cfr. Expediente, f. 233.
[14] El Juzgado invocó la sentencia del 22 de junio de 2001 del expediente 13172 de la Sección Tercera de la Sala de lo contencioso administrativo.
[15] El Juzgado invocó la providencia SU-182 de 2019 de la Corte Constitucional.
[16] El Juzgado invocó los autos del 12 de julio de 2017 del radicado 2016002744, 28 de abril de 2018 del radicado 201800165 y 30 de mayo de 2018 del radicado 2016003524 del Consejo Superior de la Judicatura.
[17] Cfr. Expediente, f. 236.
[18] Cfr. Oficio 0416, f. 1.
[19] Cfr. Informe de Secretaría general. p. 1. A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la Magistrada sustanciadora el 2 de agosto de 2022.
[20] Corte Constitucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[21] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[22] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[23] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[24] Ib.
[25] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos”.
[26] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[27] La regla de decisión del auto 316 de 2021 ha sido reiterada en los autos 377, 382 y 384 de 2021; 385 de 2021; 391 de 2021; 393 de 2021; 394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021 y 437 de 2021.
[28] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[30] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[31] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[32] En el Auto 840 de 2021 se fijó la siguiente regla de la decisión: “[l]os artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.
[33] Entiéndase por subrogación el “[a]cto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica” (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021).
[34] Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35).
[35] Así lo señala el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, como también el artículo 1° del Decreto 2013 de 2012.
[36] Cfr. Expediente, f. 18.
[37] Ib.
