Auto nº 1304/22 de Corte Constitucional, 1 de Septiembre de 2022

1. El 28 de junio de 2021, la Diócesis de Yopal, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la decisión del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales. La Diócesis actora considera que la mencionada autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la propiedad privada, y los principios de cosa juzgada, preclusión de las etapas procesales, confianza legítima y buena fe.

2. La Diócesis de Yopal es propietaria de cinco predios en los municipios de T.,[1] Paz de Ariporo,[2] V.[3] y Monterrey,[4] del departamento de C.. Respecto de tales inmuebles, suscribió el contrato de arrendamiento No. 0695 del 28 de junio de 2011 con el departamento de C., con el objetivo que sobre cinco predios de la Diócesis funcionaran, durante cuatro meses, colegios oficiales de educación pública. El 31 de diciembre de 2011 se cumplió el plazo del contrato, por lo que las partes suscribieron el 2 de marzo de 2012, de común acuerdo y sin salvedades, el acta de liquidación del contrato estatal de arrendamiento, donde se dispuso el cumplimiento total del mismo sin quedar obligaciones pendientes. Durante la vigencia del contrato la Diócesis recibió mensualmente un canon de arrendamiento de 37’000.000, es decir, un total de 148’000.000. No obstante, el departamento de C. continuó utilizando los inmuebles para el objeto y la destinación inicialmente pactados, sin pagar por ello y a pesar de los reiterados requerimientos por parte de la Diócesis para que fueran devueltos.

3. Por lo anterior, luego de no darse acuerdo conciliatorio, la Diócesis de Yopal presentó demanda de reparación directa por ocupación temporal de los bienes contra el departamento de C., para que fuera declarada la responsabilidad administrativa y patrimonial de dicha autoridad y, en consecuencia, se le indemnizara por los perjuicios causados y se restituyeran los inmuebles o cesaran su ocupación.

4. La demanda fue admitida el 19 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo de C.. El departamento de C. contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones y formuló las siguientes excepciones previas: (i) inepta demanda por escogencia indebida del medio de control al estimar que el debate se desprendía del contrato de arrendamiento suscrito entre las partes; y, (ii) caducidad de la reparación directa por haberse ejercido la acción fuera del plazo de 2 años. El 19 de agosto de 2015 se realizó la audiencia inicial, diligencia en la cual se declararon no probadas las excepciones de inepta demanda y de caducidad de la acción de reparación directa. Esa decisión fue apelada por el agente del Ministerio Público, pero como no justificó que su actuar se ceñía a la protección del patrimonio público, a la defensa del orden jurídico o a la garantía de derechos fundamentales, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en Auto del 8 de junio de 2016 rechazó el recurso de apelación, por lo cual el asunto regresó al Tribunal, quedando en firme.

5. Agotado el trámite procesal respectivo, el Tribunal Administrativo de C. profirió sentencia de primera instancia el 11 de octubre de 2018, en la cual declaró la responsabilidad patrimonial y administrativa del departamento de C. por los perjuicios ocasionados con la ocupación temporal de los inmuebles, por lo que condenó al departamento y ordenó que, a título de indemnización por violación a bienes constitucional y convencionalmente protegidos, en un término de dos años se restituyan los inmuebles. Esta decisión fue objeto de apelación por el departamento de C. arguyendo que el daño alegado era inexistente; subsidiariamente solicitó tener en cuenta que la ocupación de los bienes no era temporal sino permanente, por lo cual pidió aplicar el artículo 191 del CPACA para fijar la indemnización en el valor de los bienes ocupados y proceder en la sentencia a disponer el traslado del dominio.

6. Por su parte, la Sección Tercera - Subsección A del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, en sentencia del 5 de marzo de 2021, revocó el fallo y declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales. Lo anterior al estimar que no tuvo la oportunidad de estudiar la procedencia o no del medio de control de reparación directa ejercido por la demandante cuando rechazó el recurso de apelación que presentó en su momento el Ministerio Público, por lo que de conformidad con el artículo 171 del CPACA, le correspondía indicar la vía procesal correspondiente adecuándola de ser necesario. Luego, indicó que una lectura integral de las pretensiones permitía advertir que la discusión tiene relación con el contrato de arrendamiento No. 0695 suscrito entre las partes y la consecuente obligación de restituir los bienes. Estimó que la terminación del plazo del contrato de arrendamiento no supone la configuración de una ocupación de hecho, sino que se está ante una hipótesis de incumplimiento contractual. De allí que el medio de control idóneo no era la reparación directa por ocupación temporal, sino el de controversias contractuales. Al estudiar si se cumplía con la regla de caducidad para el ejercicio de este último medio de control, concluyó que la demanda se presentó pasados los dos años a la fecha de liquidación del contrato, por lo cual operó la caducidad.

7. Contra ésta última decisión se dirige la acción de tutela por parte de la Diócesis de Yopal. Asegura que la Sección Tercera - Subsección A del Consejo de Estado desconoció los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, puesto que en la audiencia inicial dentro del trámite de reparación directa ya se había decidido que no estaban configuradas las excepciones de ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control y de caducidad. Además, indica que incurrió en:

   (i) defecto sustantivo, porque el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 es inaplicable al caso, dado que no era posible para el momento de la interposición de la demanda promover el medio de controversias contractuales al no encontrarse vigente el contrato de arrendamiento, pues se había liquidado, no existían salvedades sobre la restitución del inmueble y no se pretendía la nulidad o revisión del negocio jurídico. En consecuencia, el medio de reparación directa era adecuado y no operaba la caducidad, porque con este se podía reclamar la indemnización de perjuicios ocasionados por la ocupación temporal de los inmuebles, teniendo presente que la perturbación de la propiedad no había cesado.

   (ii) defecto por desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado que estableció que (a) el contrato de arrendamiento se extingue al producirse la expiración del plazo y una vez liquidado el contrato por mutuo acuerdo, no se puede acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante el medio de control de controversias contractuales, a menos de que concurra un vicio del consentimiento o se hayan consignado salvedades, hipótesis que según la actora no se configuran en este caso;[5] (b) cuando finaliza una etapa procesal y el procedimiento queda saneado, no es posible reabrir ese debate porque se desconoce el principio de la cosa juzgada;[6] y, (c) la caducidad de la reparación directa por ocupación temporal de inmuebles es de dos años contabilizados desde que ocurre el hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa dicha ocupación, lo cual en el presente caso no ha sucedido por ser continuada.[7]

   (iii) defecto por desconocimiento del precedente constitucional, porque de acuerdo con la Sentencia C-100 de 2019, la cosa juzgada tiene una función negativa según la cual los funcionarios no pueden conocer, tramitar o fallar sobre lo ya resuelto. En criterio de la actora, si la decisión está ejecutoriada dentro del mismo proceso, no se puede reabrir su debate en sede judicial, lo que desconoció la autoridad judicial accionada al pronunciarse de oficio sobre el inadecuado medio de control en tanto ya había sido definido al resolver las excepciones previas.

   (iv) Defecto porque la decisión cuestionada carece de motivación, porque no expuso las razones por las que se apartó del precedente judicial citado en la decisión de primera instancia, ni justificó por qué no respetó la decisión sobre excepciones previas adoptada en la audiencia inicial, la cual hizo tránsito a cosa juzgada desde dicho momento. Tampoco explicó por qué procedía el medio de control de controversias contractuales y no la reparación directa.

   (v) defecto por violación directa a la Constitución al desconocer los derechos de acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y propiedad, al despojarla del uso y goce de los bienes sin estar obligada legalmente a soportar una carga pública y dejarla sin oportunidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.

8. Luego de surtido el trámite de tutela de rigor, el 29 de julio de 2021 la Sección Segunda - Subsección A del Consejo de Estado, negó el amparo constitucional al considerar que no se vulneró el principio de la cosa juzgada, que la audiencia inicial no puede tenerse como una providencia judicial y en el Auto del 8 de junio de 2016 lo que hizo la Sección Tercera del Consejo de Estado fue rechazar por improcedente el recurso de apelación, pero no realizó ningún pronunciamiento de fondo sobre el medio de control procedente o la configuración de la caducidad. Entonces, concluyó que no se desconoció ninguna decisión previa dentro del proceso y que las sentencias invocadas no constituyen precedente aplicable al caso, pues no guardan identidad fáctica y jurídica con la providencia cuestionada.

9. La Diócesis accionante impugnó la decisión, por lo que el 21 de octubre de 2021 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, confirmó la denegatoria de amparo al estimar que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada como lo alega el demandante. Indicó que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no hizo pronunciamiento sobre las excepciones de indebida escogencia del medio y de la caducidad en el auto que resolvió el recurso de apelación, pues simplemente lo declaró improcedente, pero no se pronunció al respecto. En consecuencia, no se desconoció una decisión previa. Adicionalmente, mencionó que la autoridad judicial accionada valoró en debida forma todas las pruebas aportadas al proceso, y de ahí concluyó que el asunto debía estudiarse desde el medio de controversias contractuales puesto que existió un contrato del cual derivó el presunto daño. Tampoco se desconoció el precedente porque las decisiones citadas del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional no guardan identidad fáctica ni jurídica con el presente caso.

10. El 18 de marzo de 2022, la Sala de Selección de Tutelas Número Tres de la Corte Constitucional[8] escogió para la revisión el expediente de la referencia y lo repartió al despacho de la magistrada D.F.R..[9]

11. A través de Auto del 12 de mayo de 2022, la magistrada sustanciadora consideró necesario solicitar al Tribunal Administrativo de C. y a la Sección Tercera - Subsección A del Consejo de Estado que, en calidad de autoridades judiciales de primera y segunda instancia, respectivamente, remitieran a este despacho copia digital del expediente correspondiente al proceso de reparación directa. Tal expediente digital fue efectivamente remitido a la Corte Constitucional mediante enlace de consulta.

12. Adicionalmente, se solicitó a la Sección Segunda – Subsección A y a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, autoridades de primera y segunda instancia tutelar, que (i) informaran si el Ministerio Público fue notificado de la acción de tutela en calidad de interviniente especial; y (ii) en caso de que así haya sucedido, remitir las constancias y oficios correspondientes. En respuesta a lo anterior, el secretario general del Consejo de Estado mediante oficio No. JJ/1131, informó que una vez verificado el expediente de la referencia en el aplicativo SAMAI, se constató que el Ministerio Público no fue vinculado al referido asunto.

13. En vista de lo informado por el secretario general del Consejo de Estado, en cumplimiento del artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, la magistrada sustanciadora a través de Auto del 10 de junio de 2022 dispuso notificar y vincular en calidad de interesado al Procurador Regional de C. para que se pronunciara sobre la acción de tutela de la referencia, si así lo estimaba prudente. El 23 de junio de 2022, el Procurador Regional de Instrucción de C. intervino en el presente asunto solicitando confirmar la denegatoria de amparo.

14. En sesión de 15 de junio de 2022, la Sala Plena decidió asumir el conocimiento del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el Artículo 61 del Reglamento Interno. En consecuencia, mediante Auto de 21 de junio de 2022 se actualizaron los términos procesales, de conformidad con lo establecido en el Artículo 59 del referido Reglamento.

15. Una vez revisado la totalidad del expediente de reparación directa que fue allegado, la magistrada sustanciadora evidenció que no reposaban algunos documentos de análisis relevante, y que requería mayor información de parte de la Gobernación del C. y de la Diócesis de Yopal para esclarecer algunos puntos del debate.[10] También ofició a los municipio de T., Paz de Ariporo, V. y Monterrey para que allegarán información sobre el traslado de dominio a título de compraventa y/o donación que hicieron a favor de la Diócesis actora. Por lo anterior, por medio de Auto del 29 de agosto del presente año, requirió esta información que estimó necesaria para el estudio del caso sometido a consideración de la Corte Constitucional.

    2. Considerandos sobre la suspensión de términos

16. De acuerdo con el segundo inciso del artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, “[e]n el evento de decretar pruebas, la Sala respectiva podrá excepcionalmente ordenar que se suspendan los términos del proceso, cuando ello fuere necesario. En todo caso, la suspensión no se extenderá más allá de tres (3) meses contados a partir del momento en que se alleguen las pruebas, salvo que por la complejidad del asunto, el interés nacional o la trascendencia del caso, sea conveniente un término mayor, que no podrá exceder de seis (6) meses, el cual deberá ser aprobado por la Sala de Revisión, previa presentación de un informe por el magistrado ponente.” (Subrayas fuera del texto original).[11]

17. En atención a lo anterior, considerando (i) que aún no se cuenta con el material probatorio necesario para adoptar una decisión; (ii) que probatoriamente aún persisten requerimientos en curso para el estudio integral del caso; y (iii) que el análisis de la información solicitada para la decisión de este asunto requiere un estudio especial, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de la prerrogativa excepcional establecida en el artículo 64 del Reglamento Interno, dispondrá la suspensión de los términos procesales, por tres meses contados a partir del momento en que se alleguen y valoren las pruebas decretadas.

    En mérito de lo expuesto, la Sala Plena

SUSPENDER los términos en el presente asunto durante tres (3) meses, contados a partir del momento en que se alleguen y valoren las pruebas decretadas, de conformidad con lo previsto por el artículo 64 del Acuerdo 2 de 2015 “por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”.

C.,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Ausente

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Inmueble ubicado en la carrera 12 No. 4-31 del municipio de T., identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 475-18401 y adquirido mediante escritura pública No. 1395 del 24 de diciembre de 2008 de la Notaría Única de Paz de Ariporo. Su extensión es de 4.729 mts2, con un área construida de 4.166,60 mts2.

[2] En este municipio se ubican dos inmuebles: (i) en la calle 9ª No. 5-36 y calle 10 No. 5-25 del municipio de Paz de Ariporo, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 475-16366 (luego de la división material) y adquirido en mayor extensión en la escritura pública No. 141 del 17 de julio de 1990. Su área es de 6.418 mts2; y, (ii) en la calle 10 No. 5-42 del municipio de Paz de Ariporo, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 475-16367 (luego de la división material) y adquirido también en mayor extensión en la escritura pública No. 141 del 17 de julio de 1990. Su extensión es de 6.630 mts2.

[3] Inmueble ubicado en la carrera 10 No. 6-40 y carrera 9ª No. 6-49 del municipio de V., identificado con la matrícula inmobiliaria No. 470-35039 y adquirido mediante escritura pública No. 506 del 2 de noviembre de 1992 de la Notaría de Monterrey. Su extensión es de 6.400 mts2 y tiene un área construida de 2.177 mts2.

[4] Inmueble ubicado en la carrera 6ª No. 17-42 y calle 18 No. 5-27 del municipio de Monterrey, identificado con la cédula catastral No- 01-00-008-0001-000 y adquirido por escritura pública No. 173 del 13 de febrero de 1961 de la Notaría Primera de Tunja. Su extensión es 6.350 mts2 y su área construida es de 3.582 mts2.

[5] Para ello citó: (i) la sentencia del 8 de marzo de 2007 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, radicado No. 40001-23-31-000-1993-03394-01 (15883); (ii) la sentencia del 20 de noviembre de 2003 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, radicado No. 73001-23-31-000-1996-05175-01(15308).

[6] Al respecto citó la sentencia del 26 de septiembre de 2017 proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, radicado No. 25000-23-4100-000-2015-02491-01.

[7] Sobre el punto citó el Auto del 9 de febrero de 2011 proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera en pleno, radicado No. 54001-23-31-000-2008-00301-01(38271), y la Sentencia proferida el 8 de junio de 2017 por el Consejo de Estado, Sección Tercera B, radicado No. 760001-23-33-000-2014-00839-01(54799).

[8] Esta Sala de Selección estuvo integrada por las magistradas C.P.S. y D.F.R..

[9] Mediante constancia secretarial del 4 de abril de 2022, el expediente ingresó al despacho con fines de revisión.

[10] En especial: cuáles de los cinco inmuebles son usados actualmente para el servicio educativo por la Gobernación del C.; cuántos niños, niñas y adolescentes se encuentran inscritos en cada plantel educativo que funciona en los cinco predios de propiedad de la Diócesis de Yopal; cuál era el título jurídico anterior al 28 de junio de 2011 por el cual eran usados tales inmuebles por parte de la Gobernación del C.; y, la información sobre los negocios jurídicos de donación por los municipios y/o compraventas que dieron lugar al traslado de dominio a favor de la Diócesis de Yopal.

[11] En un sentido similar se pueden consultar las siguientes providencias: Auto 191 de 2022. M.J.E.I.N.; Auto 293 de 2022. M.A.L.C.; Auto 278 de 2022. MM.PP. D.F.R. y A.L.C.; y Auto 480 de 2022. M.A.L.C..