Auto nº 1320/22 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 2022

1. El 22 de octubre de 2018, mediante apoderado judicial, la Clínica Medilaser S.A. presentó demanda «ejecutiva civil» en contra del Departamento del Valle del C. con fundamento en título ejecutivo constituido por «facturas de venta de servicios de salud expedidas por la Clínica Medilaser S.A. (en adelante, la Clínica) con ocasión de los servicios médico asistenciales suministrados por la IPS demandante a los usuarios denominados vinculados (población pobre y vulnerable) cuya cobertura en salud corresponde al Departamento del Valle»[1]. Las facturas que sustentan la demanda fueron expedidas entre marzo del 2016 y marzo del 2018[2].

2. En el escrito de demanda, la Clínica indicó que «es una Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPS) de utilidad común sin ánimo de lucro, perteneciente al subsector privado del sector salud que, en atención a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes, se encuentra en la obligación de prestar servicios de salud en su nivel de atención correspondiente, a los usuarios que así lo demanden»[3]. En particular, destacó que está obligada a «prestar servicios de salud en atención de urgencias en su área de influencia» a población vulnerable[4]. Asimismo, señaló que el Departamento del Valle del C. «es una entidad territorial que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 211 de la Ley 100 de 1993, los artículos 3° nral. 6 literal a) de la Ley 60 de 1993 y 43 de la Ley 715 de 2001, debe garantizar la prestación de salud a la población pobre y vulnerable que habite en su territorio»[5].

3. En cuanto a la población atendida, la demandante señaló que «las personas a quienes se prestaron los servicios de salud representados en las facturas […] eran población pobre y vulnerable no cubierta con subsidios a la demanda, es decir, vinculados al Departamento del Valle-Secretaría de Salud en el momento de la prestación del servicio y, por lo tanto, tenían derecho a la prestación de los servicios de salud que les brindó la IPS demandante que, a su vez, tiene el derecho a recibir el pago como retribución por su atención, en los términos y condiciones señaladas en las normas precitadas»[6].

4. De igual forma, la demandante sostuvo que el Departamento del Valle del C. no le comunicó «ninguna causal de glosa o [de] devolución dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la radicación de las facturas»[7]. Por lo que, en su criterio, «los servicios de salud representados en cada factura de venta se entendieron prestados y aceptados en su integridad, debiendo pagarse el importe total de las facturas»[8].

5. En su demanda, la Clínica fundamentó sus pretensiones en tres tipos de normas jurídicas. Primero, aquellas que darían cuenta de la obligación de la Clínica de brindar atención inicial de urgencias «a todas las personas, independientemente de la capacidad de pago» y sin que sea necesario «contrato ni orden previa»[9]. Segundo, las normas que regulan la «forma de pago de la atención de urgencias», dentro de las que se encuentra el Decreto 4747 de 2007, que reglamentó la Ley 1122 de 2007[10]. Tercero, aquellas disposiciones que establecen «los requisitos formales de las facturas de venta de servicios de salud»[11].

6. La demanda correspondió por reparto al Juzgado 1° Civil Municipal de Cali quien, por medio de auto de 13 de noviembre de 2018, decidió rechazar la demanda por falta de competencia y remitirla para nuevo reparto a los jueces de lo contencioso administrativo. Esta decisión la fundamentó en el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), a partir del cual concluyó que «[c]omo quiera (sic) que los títulos valores adosados a la demanda, “facturas de venta”, se origina[n] en contratos de prestación de servicios celebrados con la Gobernación del Valle del C. […] el proceso ejecutivo que surge de los mismos es competencia de los Juzgados Administrativos»[12].

7. Tras el nuevo reparto, el proceso correspondió al Juzgado 10 Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali. Mediante auto de 20 de mayo de 2019, el Juez resolvió «DENEGAR el mandamiento de pago en contra del Departamento del Valle del C., como quiera que se encuentra en fase de ejecución del proceso de reestructuración de pasivos de la Ley 550 de 1999»[13]. A su juicio, las facturas aportadas por la demandante «no reúnen en esencia lo dispuesto en el artículo 422 del Código General del Proceso, toda vez que no es exigible, como quiera que el departamento del Valle del C. se acogió a la medida de intervención económica previst[a] en la Ley 510 de 1999 (sic), a fin de reestructurar sus pasivos»[14]. Al respecto, señaló que el acuerdo de reestructuración fue suscrito el 20 de mayo de 2013 y fue registrado «ante la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en esa misma fecha»[15].

8. De igual forma, con fundamento en la sentencia C-493 de 2002, el juez administrativo sostuvo que, aunque el artículo 58 de la Ley 550 de 1999 «no consagra en forma expresa la terminación de los procesos ejecutivos y el levantamiento de las medidas cautelares con ocasión de la suscripción del Acuerdo de Reestructuración por la entidad territorial ejecutada, lo cierto es que a esa conclusión se llega en virtud de la interpretación sistemática de dicho artículo con el numeral 2° del artículo 34 ibídem y atendiendo al efecto útil de la norma, pues son fines de la reestructuración de las entidades territoriales, entre otros, el restablecimiento de su capacidad de pago para atender adecuadamente sus obligaciones, […] facilitar la garantía y el pago de los pasivos pensionales a cargo de ellas». Por tanto, en su criterio, una vez suscrito el acuerdo de reestructuración «se pierde la finalidad de la medida cautelar decretada en los procesos ejecutivos, como quiera que ya no es posible que la obligación a favor del acreedor ejecutante sea satisfecha con los bienes embargados, ya que, suscrito el Acuerdo, la acreencia queda sometida a las condiciones de igualdad en él contenidos»[16].

9. La demandante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación en contra del auto de 20 de mayo de 2019. El juez administrativo negó el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación, por medio de auto de 22 de julio de 2019[17].

10. Mediante auto de 18 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del C. resolvió el recurso de apelación y decidió (i) «REVOCAR el auto interlocutorio No. 263 del 20 de mayo de 2019» y (ii) ordenar al Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Cali «que resuelva sobre la procedencia de librar o no mandamiento de pago»[18]. El Tribunal Administrativo señaló que las facturas aducidas por la demandante fueron expedidas por servicios prestados «con posterioridad a la celebración del acuerdo [de reestructuración]», por lo cual la Clínica «no podía haber participado en el mismo, no estaba obligad[a] a hacerlo cuando se surtió la publicación para que participaran los acreedores y tampoco fue incorporado por voluntad de las partes en el mismo con posterioridad»[19].

11. Por medio del auto de 16 de febrero de 2021, el Juez Décimo Administrativo del Circuito de Cali declaró «la falta de jurisdicción para conocer sobre la ejecución de los títulos valores que se aportan como sustento de la ejecución» y, por ende, promovió «conflicto negativo de jurisdicciones»[20]. El juez administrativo destacó que, en virtud de los artículos 104.6 de la Ley 1437 de 2011 y 75 de la Ley 80 de 1993, «el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y los procesos de ejecución o cumplimiento [es] de la jurisdicción contencioso administrativo»[21].

12. No obstante, contrario a lo considerado por el juez civil, el juez de lo contencioso administrativo sostuvo que «el título ejecutivo que se pretende ejecutar no es un contrato estatal»[22], ya que «al revisarse los anexos de la demanda ejecutiva no se observa contrato alguno que sirva de negocio subyacente o del cual se deriven cada una de las facturas expedidas por la prestación de servicios de salud»[23]. Lo anterior, «se corrobora [con] la misma demanda al expresarse que los servicios de salud suministrados corresponden a urgencias y, por virtud de la ley, se debe prestar el servicio, aunque no exista contrato»[24].

13. El expediente contentivo del conflicto de jurisdicciones fue repartido a la magistrada sustanciadora el 29 de julio de 2022 y enviado a su despacho el 2 de agosto de 2022.

14. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

15. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[25]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. En este sentido, también se cumple con el presupuesto subjetivo cuando están involucradas autoridades administrativas que actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales, en atención a la posibilidad prevista por el artículo 116 de la Constitución Política[26]. A su vez, el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[27], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

16. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, la Corte procederá a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

    (i) Presupuesto subjetivo. La Corte advierte que el presente caso cumple con el elemento subjetivo, porque el conflicto involucra autoridades que administran justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones. De un lado, el Juzgado 1° Civil Municipal de Cali de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil y, de otro, el Juzgado 10° Administrativo Oral del Circuito de Cali, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    (ii) Presupuesto objetivo. Este elemento también se cumple, debido a que las autoridades judiciales involucradas manifestaron que carecen de competencia para conocer de la demanda ejecutiva presentada por la Clínica Medilaser S.A. en contra del Departamento del Valle del C., por la cual se pretende la ejecución de facturas de venta expedidas entre marzo de 2016 y marzo de 2018, por servicios de salud de urgencias prestados a población vulnerable del Departamento del Valle del C..

    (iii) Presupuesto normativo. La Sala constata que este elemento también se satisface, habida cuenta de que ambas autoridades judiciales expusieron fundamentos jurídicos que soportan sus posturas sobre la falta de competencia. El Juez 1° Civil Municipal de Cali fundamentó su decisión en el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011, para concluir que el conocimiento del asunto sub judice corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a que las facturas emitidas por la demandante se habrían originado en «contratos de prestación de servicios celebrados con la Gobernación del Valle del C.»[28].

    Por su parte, también con fundamento en el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011, el Juez 10° Administrativo del Circuito de Cali fundamentó su falta de competencia en que, contrario a lo sostenido por el juez civil, en su criterio, «el título ejecutivo que se pretende ejecutar no es un contrato estatal»[29], ya que la demandante no aportó «contrato alguno que sirva de negocio subyacente o del cual se deriven cada una de las facturas expedidas por la prestación de servicios de salud»[30]. Además, de acuerdo con la demandante, «los servicios de salud suministrados corresponden a urgencias y, por virtud de la ley, se debe prestar el servicio, aunque no exista contrato»[31].

17. Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, la Corte procede a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado 1° Civil Municipal de Cali y el Juzgado 10° Administrativo Oral del Circuito de Cali.

    Competencia para conocer demandas por medio de las cuales se pretende la ejecución de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud

18. El artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA) dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos derivados, concretamente, de: (i) las condenas impuestas a la administración, (ii) las conciliaciones aprobadas, (iii) los laudos arbitrales y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales[32]. A su vez, el artículo 297 del CPACA señala que constituyen un título ejecutivo: «1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […] 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos [...] 3. [L]os documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles [...] 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa».

19. Para hacer efectivos estos títulos ejecutivos, los artículos 298 y 299 del CPACA remiten al Código General del Proceso, en lo atinente a la ejecución de providencias judiciales y el proceso ejecutivo, siempre y cuando se enmarque en los supuestos antes descritos (artículo 104.6 CPACA)[33]. En consecuencia, «la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce exclusivamente de procesos ejecutivos fundados en títulos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales»[34].

20. Lo anterior guarda relación con lo dispuesto por el Código General del Proceso (en adelante, CGP). De un lado, de acuerdo con el artículo 15 del CGP «[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción». De otro lado, el artículo 422 de esa normativa establece que pueden demandarse ejecutivamente «las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él».

21. Tal como lo explicó esta Corte en el Auto 788 de 2021, con fundamento en las disposiciones normativas que se acaban de enunciar «y tomando en consideración lo resuelto por esta Corporación en reciente auto 613 de 2021[35], es posible concluir que la jurisdicción contenciosa administrativa ostenta competencia en materia de procesos ejecutivos, en principio, en los eventos que prevé el artículo 104.6. Así, en razón de este, los jueces administrativos conocerán de títulos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales».

22. Ahora bien, mediante el Auto 403 de 2021[36], esta Corte «reconoció que los ejecutivos cambiarios derivados de facturas pueden ser conocidos por la jurisdicción contenciosa administrativa, sin embargo, dicha premisa solo se aplica cuando la obligación se origina de una relación contractual estatal. De allí que, en los casos donde no se advierta alguno de dichos supuestos de hecho, se activará la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el 12 de la Ley 270 de 1996[37]»[38].

    La jurisdicción encargada de conocer de asuntos en los que se reclama ejecutivamente el pago de una obligación contenida en facturas expedidas con fundamento en el Decreto 4747 de 2007. Reiteración del Auto 1004 de 2021

23. La Corte en el Auto 1004 de 2021 fijó como regla de decisión que «el conocimiento de las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de una obligación contenida en unas facturas expedidas por una ESE con fundamento en el Decreto 4747 de 2007, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Lo anterior, de conformidad con la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria (artículo 15 del CGP) y el artículo 104.6 del CPACA».

24. Como se expuso previamente, el artículo 104.6 del CPACA limita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo al conocimiento de cargas crediticias impuestas mediante sentencia emanada de una autoridad judicial de esa misma jurisdicción, conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública e, igualmente, los originados en los contratos celebrados por esas entidades. Por esa razón, el conocimiento de las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de obligaciones contenidas en facturas expedidas por una ESE con fundamento en el Decreto 4747 de 2007, corresponde a la jurisdicción ordinaria civil, pues este escenario no corresponde a ninguno de los regulados por el artículo 104.6 del CPACA.

25. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

25.1. Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (Juzgado 1° Civil Municipal de Cali) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 10° Administrativo Oral del Circuito de Cali). Esto, de conformidad con las consideraciones relativas al cumplimiento de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos del fundamento jurídico 16 de este auto.

25.2. Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado 1° Civil Municipal de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso ejecutivo promovido por la Clínica Medilaser S.A. en contra de la Gobernación del Valle del C..

25.3. Por medio de apoderado judicial, la Clínica Medilaser S.A. presentó demanda ejecutiva en contra de la Gobernación del Valle del C., con el fin de que se libre mandamiento de pago por sumas de dinero contenidas en unas facturas de venta que se invocan como título ejecutivo. Estas facturas fueron emitidas entre los años 2016 y 2018, debido a la prestación de servicios atención de urgencias que la Clínica habría prestado a población vulnerable cuya financiación correspondería, por ministerio de la ley, a la Gobernación del Valle del C.. La prestación de este tipo de servicios «no requieren que medie un contrato», de conformidad con el artículo 168[39] de la Ley 100 de 1993, el parágrafo del artículo 20[40] de la Ley 1122 de 2007 y el capítulo III del Decreto 4747 de 2007»[41].

25.4. Con fundamento en las consideraciones del presente auto, los anexos, hechos y pretensiones de la demanda, la Sala encuentra que no obra algún documento que demuestre que los títulos valores aportados, esto es, las facturas objeto de demanda, hayan sido expedidas en virtud de un contrato suscrito entre ambas entidades. Por consiguiente, de acuerdo con el artículo 104.6 del CPACA, el conocimiento del presente asunto no corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues esta conoce exclusivamente de procesos ejecutivos fundados en títulos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales[42].

25.5. Con base en lo anterior, se evidencia que las facturas presentadas como título ejecutivo no provienen de un contrato celebrado entre la Clínica y la Gobernación del Valle del C., sino que obedecen a la relación entre el prestador de servicios de salud, en este caso la Clínica Medilaser S.A., y la Gobernación del Valle del C., como entidad responsable del pago, de conformidad con el Decreto 4747 de 2007. En tales términos, dicha relación se deriva de normas legales y reglamentarias.

25.6. Por consiguiente, de la demanda se evidencia que se trata de un proceso ejecutivo ordinario en el que la parte demandante pretende el pago de los saldos contenidos en las facturas adeudadas, con sus respectivos intereses. En ese sentido, la base del recaudo ejecutivo no deviene de ninguno de los eventos establecidos en el artículo 104.6 del CPACA. Por tanto, el juez competente para conocer del asunto es el Juez Ordinario, en su especialidad civil[43], en aplicación de lo dispuesto por el artículo 15 del CGP, que contiene la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil[44].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,