Auto nº 1326/22 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 2022
| Número de sentencia | 1326/22 |
| Fecha | 07 Septiembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1560 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1326/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado
Referencia: expediente CJU-1560
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de S.M. y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de la misma ciudad
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., siete (7) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
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El 23 de agosto de 2019, mediante apoderado judicial, el señor A.A.O.Á., beneficiario de una pensión de sobreviviente, interpuso demanda ordinaria laboral de reliquidación de pensión contra la Caja Nacional de Previsión Social[1] (en adelante, CAJANAL) y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal (en adelante, UGPP). Entre otras, solicitó (i) “[r]eliquidar y reajust[ar] la Pensión […] de conformidad con la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1045 de 1978 incluyendo todos los factores salariales como la prima de vacaciones, las vacaciones, [b]onificación especial de [r]ecreación, [h]oras extras[,] [p]rima de servicios [y] [b]onificación por servicios”, y (ii) “[r]eajustar la pensión […] desde el momento en que se configur[ó] el derecho”[2].
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Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de S.M., el cual, inicialmente, admitió la demanda[3]. No obstante, mediante auto de 16 de julio de 2019, el juez declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia y ordenó remitir el proceso para ser repartido entre los jueces de lo contencioso administrativo del circuito de S.M.. Argumentó que la trabajadora causante de la pensión tenía la calidad de empleada pública, por cuanto “[…] no desempeñaba cargos destinados al mantenimiento de la planta física, hospitalaria o de servicios generales, sino […] un cargo de supervisión que amerita […] la administración de bienes […]”. En ese sentido, con fundamento en los artículos 195 de la Ley 100 de 1993 y 26 de la Ley 10 de 1990[4] y la sentencia SL9315 de 2016, quienes laboran en empresas sociales del Estado (en adelante, ESE), “por regla general son empleados públicos y excepcionalmente ocupan los cargos de trabajadores oficiales los que desempeñen ciertas actividades como las mencionadas de mantenimiento y servicios generales”[5]. En consecuencia, con base en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), ordenó remitir el proceso a los juzgados administrativos del circuito de S.M., para que asumieran el conocimiento del caso.
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Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de S.M.. Mediante auto del 16 de septiembre de 2019, el juez declaró su falta de jurisdicción, con fundamento en el numeral 4 del artículo 105 del CPACA. Sostuvo (i) que “[…] los cargos de dirección de la Empresa Social del Estado están en cabeza de la junta directiva y el gerente […]”; (ii) que “[…] la naturaleza del cargo que desarrolló la causante atiende al área de logística, como una actividad técnica con el fin de utilizar racional y organizadamente el recurso humano que hace posible la realización de la actividad de la unidad de cocina y despensa […] en el campo de servicios generales”, y (iii) que, con base en la sentencia T 485 de 2006[6], la denominación de servicios generales “[…] implica una actividad de simple ejecución, de índole manual y que facilita la operatividad de toda la empresa”. Con base en esto, concluyó que la demandante se desempeñó como trabajadora oficial. En consecuencia, dispuso remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto suscitado.
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En sesión de 24 de junio de 2022, el asunto fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Posteriormente, el 28 de junio de 2022, el expediente fue remitido al referido despacho[7].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Primero Laboral del Circuito de S.M. y Séptimo Administrativo del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral presentada por A.A.O.Á. en contra de CAJANAL y la UGPP con el fin de obtener la reliquidación de su pensión de sobreviviente. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a la jurisdicción competente para decidir las demandas relacionadas con la pensión de sobreviviente del cónyuge supérstite de un trabajador de una empresa social del Estado –ESE– (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[9], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.
Objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[10].
Normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por A.A.O.Á. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones.
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Primero Laboral del Circuito de S.M., que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, y (ii) el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de esa misma ciudad, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[12].
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, porque la disputa versa sobre la demanda ordinaria laboral presentada por A.A.O.Á. en contra de CAJANAL y la UGPP, la cual debe decidirse en un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto. (ver párr. 2-3, supra).
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Jurisdicción competente para decidir las demandas relacionadas con la pensión de sobreviviente del cónyuge supérstite de un trabajador de una empresa social del Estado –ESE–
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Reglas generales de competencia en materia laboral y de seguridad social. Por una parte, el numeral 5° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)[13] establece la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias que tengan relación con el sistema de seguridad social. En efecto, este prevé que le corresponde el conocimiento de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Por otra parte, el numeral 4° del artículo 104 del CPACA establece que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público”. En esa misma línea, el numeral 4° del artículo 105 del CPACA dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales” (negrilla propia).
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Régimen laboral de las empresas sociales del Estado –ESE–. El artículo 194 de la Ley 100 de 1993 establece que “la prestación de servicios de salud en forma directa o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado”. El numeral 5 del artículo 195 de la misma ley establece que “[l]as personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. El artículo 26 de la Ley 10 de 1990 establece, “para la organización y prestación de los servicios de salud”, qué empleos de las ESE son de libre nombramiento y remoción. Asimismo, señala que “[t]odos los demás empleos son de carrera”. En la sentencia C-314 de 2004 la Corte afirmó, en relación con los empleados de las ESE, que “la asignación de trabajadores oficiales es excepcional y se reserva a personal encargado de desempeñar cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales, siendo los demás servidores empleados públicos” (negrilla propia).
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Actividades de mantenimiento de la planta física y de servicios generales. De un lado, en la sentencia T-485 de 2006[14], la Corte Constitucional indicó que “se ha entendido que serían (i) actividades de mantenimiento de la planta física, ‘aquellas operaciones y cuidados necesarios para que instalaciones de la planta física hospitalaria, puedan seguir funcionando adecuadamente. Por su parte serían (ii) servicios generales, ‘aquellos servicios auxiliares de carácter no sanitario necesarios para el desarrollo de la actividad sanitaria.’ [...] ‘Dichos servicios no benefician a un área o dependencia específica, sino que facilitan la operatividad de toda organización y se caracterizan por el predominio de actividades de simple ejecución y de índole manual’”. De otro lado, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en providencia del 29 de junio de 2011 (rad. 36668), señaló que “[p]or servicios generales ha de entenderse aquel elenco de actividades cuyo propósito es el de atender las necesidades que le son comunes a todas las entidades, tales como la cocina, ropería, lavandería, costura, transporte, traslado de pacientes, aseo en general y las propias del servicio doméstico, por citar algunas, en vía puramente enunciativa o ejemplificativa, no restrictiva o limitativa” (negrilla propia).
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La jurisdicción competente para conocer de la controversia relacionada con la pensión de sobreviviente del cónyuge supérstite se determina por la naturaleza de la vinculación del trabajador al momento de causar la prestación. En el Auto 314 de 2021[15], la Sala Plena señaló que “la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente”; criterio que se fijó ante “la necesidad de establecer un hito que permita definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto”. En ese sentido, con base en los artículos 2.5 del CPTSS y 104.4 y 105 del CPACA: (i) la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de las controversias relacionadas con la seguridad social de quien era empleado público al momento de causar la prestación, y dicho régimen sea administrado por una persona de derecho público, y (ii) la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, conocerá de estas mismas controversias cuando se trate empleado público al momento de causar la prestación, pero el régimen de seguridad social sea administrado por un ente privado, así como, cuando se trate de un trabajador oficial para el momento en que se causó la prestación, sin perjuicio de quien administre su régimen de seguridad social. La Sala Plena ha aplicado estos mismos criterios para determinar la competencia de las controversias que involucran al cónyuge supérstite del causante de la prestación[16].
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Regla de decisión. Por una parte, la jurisdicción de lo contencioso administrativo será competente para conocer sobre las controversias relacionadas con una pensión de sobreviviente del cónyuge supérstite de un trabajador de una empresa social del Estado –ESE– que en vida fungió como empleado público, siempre y cuando el régimen lo administre una entidad pública. Por su parte, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, será la competente si el régimen del empleado público causante lo administra una entidad privada o si este tenía la calidad de trabajador oficial o trabajador privado. Esto, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA, 194 y 195 de la Ley 100 de 1993 y 26 de la Ley 10 de 1990.
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La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social es la competente para conocer del asunto que suscita la controversia sub examine. Esto es así, porque la causante de la pensión de la que ahora goza el demandante –A.A.O.Á.–, en principio, era una trabajadora oficial de una ESE. En efecto, la señora M.M. de O., esposa del demandante, desempeñaba las funciones de supervisora de cocina, las cuales prima facie se enmarcan en la categoría servicios generales. Lo anterior, por cuanto la actividad de cocina (i) tiene carácter no sanitario, pero necesario para el desarrollo de la actividad sanitaria del hospital; (ii) es una actividad que facilita la operatividad del hospital en general y no atiende a un área en específico, y (iii) se caracteriza por ser de simple ejecución.
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En ese sentido, la Sala Plena concluye que el conocimiento de la demanda presentada por el señor A.A.O.Á. corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social. En consecuencia, la Sala remitirá el expediente CJU-1560 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de S.M. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de S.M..
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de S.M. y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de S.M. es la autoridad competente para conocer la demanda ordinaria laboral de reliquidación de pensión promovida por A.A.O.Á. contra la Caja Nacional de Previsión Social y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU- 1560 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de S.M. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de S.M..
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En liquidación, subrogada por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal.
[2] 2. DEMNDA Y ANEXOS.pdf, p. 3. Mediante Resolución 23116 de 2006, se reconoció la pensión de sobreviviente en favor del señor A.A.O.Á.. Esto, “[c]on ocasión del fallecimiento de su esposa”, quien “trabajó como supervisora unidad de cocina –en el Servicio seccional S.d.M., desde el 1º. De [sic] julio de 1961 hasta el 30 de diciembre de 1967 y desde el 1º. De [sic] enero de 1968 hasta el 31 de diciembre de 1999” (2. DEMNDA Y ANEXOS.pdf, pp. 1 y 2). A través de la Resolución 32299 de 2007, se negó la solicitud de reliquidación de pensión de sobreviviente, solicitada por el señor O.Á.. Luego, con la Resolución 002609 de 2013 se reliquidó la pensión por un valor menor. Posteriormente, el señor O.Á. solicitó la reliquidación de la pensión “por falta de inclusión de algunos factores salariales”, la cual fue negada mediante Resolución 009188 de 2014. Contra esta última resolución el señor A.A. interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones 014056 y 014215 de 2014.
[3] 3. ACTUACIONES JUZGADO LABORAL.pdf, p. 1.
[4] Ley 10 de 1990, art. 26 “(…) Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones (…)”.
[5] Ib., minuto 20:31 a 20:43.
[6] Corte Constitucional, sentencia T 485 de 2006.
[7] Constancia de Reparto CJU-1560.
[8] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[9] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[10] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[11] Id.
[12] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”.
[13] Modificados por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001 y, finalmente, por el artículo 622 del Código General del Proceso.
[14] Esta sentencia fue invocada en el Auto 858 de 2021 (CJU-339).
[15] Expediente CJU-472, reiterado en los autos 356, 433 y 1171 de 2021.
[16] Cfr. Corte Constitucional, Auto 356 de 2021 (CJU-688). En este, la Sala estableció la siguiente regla de decisión: “La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción contencioso administrativa, es la competente para conocer un proceso promovido por la cónyuge supérstite de un empleado público para obtener una la pensión de sobrevivientes. Ese tipo de vínculo puede establecerse porque: (i) una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, (ii) existen dos medios de prueba (uno de ellos aportado por la entidad demandada) dirigidos a demostrar que el trabajador tenía la calidad de empleado público al momento de su fallecimiento, (iii) el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 no establece que el cargo de guardabosques corresponda al de un trabajador oficial, y (iv) la demandante no alega la calidad de trabajador oficial del cónyuge fallecido y, por el contrario, solicita la nulidad de actos administrativos. En esa medida, se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
