Auto nº 1340/22 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 2022
| Número de sentencia | 1340/22 |
| Fecha | 07 Septiembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1915 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1340/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: expediente CJU-1915
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección A y el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., siete (7) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 22 de enero de 2021, la sociedad Coomeva Entidad Promotora de Salud S.A. (en adelante Coomeva EPS), a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en contra de la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante Supersalud) y la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES). Pretende la nulidad de la Resolución No. 10976 del 29 de noviembre de 2018, por medio de la cual la Supersalud le ordenó el reintegro de unos recursos presuntamente reconocidos sin justa causa, por un valor total de capital de $719.766.081.oo y $481.731.352.oo correspondiente a intereses moratorios[1].
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La demandante señaló que en el marco del procedimiento fijado en el Decreto Ley 1281 de 2002 y la Resolución No. 3361 de 201 para la aclaración y restitución de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, presuntamente reconocidos sin justa causa, la Unión Temporal FOSYGA 2014, le solicitó aclaraciones por concepto de “valores máximos de medicamentos” y “procedimientos incluidos en el POS”[2].
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Coomeva EPS adujo que la Supersalud expidió la Resolución No. 10976 del 29 de noviembre de 2018, a partir de la actuación adelantada por el FOSYGA 2014 y sin realizar un análisis de fondo sobre los argumentos que esgrimió para oponerse a la restitución de los recursos solicitados, le ordenó el reintegro. Advirtió que se vulneró el derecho al debido proceso porque se desconoció su derecho de contradicción y defensa, dado que la referida decisión fue remitida a un correo electrónico errado y solo tuvo conocimiento de esta hasta el día 1 de septiembre de 2020.
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Coomeva EPS expuso que, en consecuencia, y a título de restablecimiento pretende que se declare que no debe reintegrar las sumas de dinero, y en caso de que no hayan sido pagadas sean restituidas por valor de $1.575.332.516.oo, suma que cubre los efectos económicos adversos que causó la expedición del acto administrativo demandado, teniendo en cuenta que la ADRES efectuó el descuento de los recursos de presupuestos máximos asignados a la entidad para el período septiembre de 2020.
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El 22 de enero de 2021, la demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A[3]. Ese despacho, mediante Auto del 18 de junio de 2021[4], declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los jueces laborales del circuito de Bogotá. Fundamentó su decisión en diversos pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura, que, al resolver conflictos negativos de competencia suscitados entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria Laboral, ha sido reiterativo en señalar que el conocimiento de los asuntos relativos al reconocimiento y pago de acreencias a cargo del Sistema General de Seguridad en Salud, con recursos del FOSYGA -actual ADRES-, corresponden a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
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Específicamente, trajo a colación lo expuesto en la providencia del 11 de agosto de 2014 en el marco del proceso No. 110010102000201401722 00, la cual fue reiterada dentro del expediente 110010102000201302678-011, en la que se expuso que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la ley 270 de 1996, la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” y según el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, se asignó el conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y de Seguridad Social, de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Bajo este contexto, concluyó que el presente asunto no hace parte de los que conoce esta jurisdicción de conformidad con el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA). Finalmente, advirtió que las controversias que se susciten al interior del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el Consejo Superior de la Judicatura ha sido reiterativo en indicar que, pese a que en los mismos resulte involucrada una entidad pública, su conocimiento corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[5].
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Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá[6], el cual mediante Auto del 4 de febrero de 2022 declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Argumentó que, según la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[7], al resolver un caso relacionado con el reconocimiento y pago de servicios de salud NO POS, señaló: “Teniendo en cuenta lo anterior, la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobros por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud-NO POS, en la medida que el Fosyga la asume en nombre y representación del Estado, constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativa prevista en el artículo 104 de la ley 1437 de 2011”[8]. Decisión que fue reiterada en el Auto 389/21, en el que la Corte Constitucional concluyó que “el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”.
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El 14 de febrero de 2022, el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional, y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 29 de julio de 2022[9].
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[10] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[11] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[12] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda interpuesta por Coomeva EPS contra un acto administrativo expedido por la Supersalud -presupuesto objetivo- y; (iii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs.5-7 supra) -presupuesto normativo-.
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En el Auto 1165 de 2021[13], la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Supersalud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS).
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En dicha providencia, la Corte señaló que el procedimiento que debe adelantar la Supersalud para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta a lo previsto en el CPACA. Por lo tanto, las decisiones proferidas por dicha entidad son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, se indicó que la competencia de dicha jurisdicción para resolver este tipo de asuntos tiene como fundamento los artículos 104, 138 y 155 del CPACA.
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Adicionalmente, la Corte aclaró que, si bien la actuación de la Supersalud tiene la finalidad de proteger los recursos del SGSSS, debido al incumplimiento de los parámetros previstos en el Decreto Ley 1281 de 2012[14] y la Resolución 3361 de 2013,[15] tal vínculo no convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificada por el artículo 622 del Código General del Proceso. Esto debido a que el origen del conflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de la Supersalud de restituir al FOSYGA una determinada suma de dinero.
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Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala Plena estableció la siguiente regla de decisión: “Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
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En el presente asunto se advierte que COOMEVA EPS presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Supersalud con el propósito de que se declare la nulidad de las resoluciones emitidas por dicha entidad en las cuales se ordena a la demandante la restitución de recursos a favor del FOSYGA (hoy ADRES). La Sala encuentra que, de conformidad con las consideraciones expuestas previamente, en el presente caso la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Lo anterior por cuanto, como se indicó anteriormente, en el Auto 1165 de 2021 esta Corporación estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos procesos mediante los cuales se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Supersalud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS.
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Por tanto, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 1165 de 2021, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda interpuesta por Coomeva EPS en contra de la Supersalud y de la Adres, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Supersalud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Coomeva EPS contra la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1915 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-1915. Carpeta 11001310502820210033300, archivo denominado: “02Demanda Res. 10976.pdf”. P.. 2.
[2] I.em.
[3] Expediente digital CJU-1915. Carpeta: 11001310502820210033300, archivo denominado: “01ActadeReparto.PNG”.
[4] Expediente digital CJU-1915. Carpeta: 11001310502820210033300. Archivo denominado: “ 08.AUTO REMITE.pdf”.
[5] Expediente digital CJU-1915. Carpeta: 11001310502820210033300. Archivo denominado: “ 08.AUTO REMITE.pdf”. P.. 3.
[6] I., Archivo denominado: “09Secuencia.pdf”.
[7] Sentencia del 12 de abril de 2018 Radicación No. 110010230000201201700200-1 M.P L.G.S.O..
[8] I., Archivo denominado: “11Conflictocompetencia.pdf”.
[9] I.. Archivos denominados “Correo Remisorio y Link.pdf” y “02 CJU-1915 Constancia de Reparto.pdf”.
[10] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[13] Expediente CJU-323 M.G.S.O.D.. Reiterado en el Auto 463 de 2022. M.G.S.O.D..
[14] Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación.
[15] Por la cual se fija el procedimiento para el reintegro de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA apropiados o reconocidos sin justa causa.
