Auto nº 1350/22 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 2022

1. El 29 de junio de 2022, el señor M.A.Á.B. presentó demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “a los usuarios de estratos bajos”, contenida en el artículo 87 numeral 87.3 de la Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios.

2. El texto del aparte censurado es el siguiente debidamente resaltado:

   “LEY 142 DE 1994

   Diario Oficial No. 41.433 de 11 de julio de 1994

   EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

   por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones

   Artículo 87. Criterios para definir el régimen tarifario. El régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.

   (…)

   87.3. Por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a "fondos de solidaridad y redistribución", para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas (…).”

3. En síntesis, el demandante considera que el precepto acusado, de forma arbitraria, excluye de los subsidios en las tarifas en los servicios públicos domiciliarios “a quienes a pesar de residir en los estratos 4, 5 y 6, son de menores ingresos o por su posición económica se encuentran en situación de debilidad manifiesta.”[1] Este mandato -asegura- trasgrede varias disposiciones superiores, entre las cuales cita los artículos 1, 2, 13, 209 365, 366 y 368 de la Constitución Política de 1991.

4. El actor comienza por señalar que los servicios públicos son “inherentes a la finalidad social del Estado, pues debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional contribuyendo así al mejoramiento de la calidad de vida de la población (artículo 1 y 365). Su prestación constituye la concreción material y efectiva del Estado social de derecho (artículo 1, 2 y 366).”[2] Agrega que, en aplicación del 368 superior, “surge un deber normativo específico por parte del legislador para que se concedan subsidios en favor de las personas de menores ingresos, y así estos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios y cubrir sus necesidades básicas.”[3]

5. El demandante reconoce que “ningún artículo de la Constitución Política de Colombia indica cuál debe ser ese instrumento que permita dar aplicación a los principios de solidaridad y redistribución de ingresos dentro del régimen tarifario relativo a la prestación de servicios públicos domiciliarios, ni mucho menos cómo se debe garantizar técnicamente la concesión de subsidios; sin embargo, la redacción del artículo 368 constitucional es clara, expresa e inequívoca al determinar que se conceden subsidios es a las personas de menores ingresos.”[4]

6. Siguiendo este razonamiento, el accionante concluye que el numeral 87.3 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 incurre en una omisión legislativa relativa puesto que las personas que tendrían derecho a los subsidios en la tarifa de los servicios públicos domiciliarios no logran acceder a ellos por el solo hecho de residir en inmuebles clasificados como de estratos 4, 5 y 6. De modo que “sin determinarse la verdadera capacidad económica de las personas se otorgan subsidios del fondo de solidaridad y redistribución a quienes no lo requieren a pesar que residen en estratos 1, 2 y 3.”[5]

7. Para sustentar su tesis, el actor explicó en qué consiste la estratificación y su relación con el sistema de identificación de potenciales beneficiarios de programas sociales (SISBÉN). En primer lugar, estudió la relación de la estratificación con la redistribución del ingreso a través del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios. Luego, analizó la evolución que ha tenido el SISBÉN y mostró cómo, en su última versión, se tienen en cuenta otros criterios que permiten mejorar la focalización de los subsidios estatales.

8. De lo anterior deriva -en el sentir del demandante- una violación al principio de igualdad “ya que en ambos casos se están referenciando personas “pobres”, los unos porque habitan en estratos 1, 2 y 3, y los otros, porque a pesar de residir en estratos 4, 5 o 6, son de menores ingresos o que por su posición económica se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta. En efecto, frente a la expresión normativa demandada se plantea la existencia de un trato desigual entre sujetos que son iguales.”[6] Y se trasgreden los principios constitucionales de eficiencia, eficacia y economía (CP, art. 209), debido a que “sin determinarse la verdadera capacidad económica de las personas se otorgan subsidios del fondo de solidaridad y redistribución a quienes no lo requieren a pesar [de] que residen en estratos 1, 2 y 3.”[7]

9. En virtud de lo expuesto, solicita: (i) declarar la constitucionalidad de la expresión “a los usuarios de estratos bajos” pero, al mismo tiempo, adicionarla en el entendido de que comprenden a las personas que residiendo en los estratos 4, 5 y 6 son de menores ingresos o que por su posición económica se encuentren en situaciones de debilidad manifiesta; (ii) exhortar al Gobierno nacional a que desarrolle y aplique las medidas que permitan a las personas de menores ingresos o que por su posición económica se encuentren en situaciones de debilidad manifiesta residentes en los estratos 4, 5 y 6, acceder a las políticas y programas sociales ofertadas; y (iii) exhortar al Congreso de la República de Colombia a que expida las normas que permitan que a través de la concesión de subsidios para las personas de menores ingresos sean garantizados los principios de la función administrativa de eficiencia, eficacia y economía.

10. Mediante Auto de 26 de julio de 2022 la magistrada N.Á.C., inadmitió la demanda del señor M.A.Á.B.. En resumen, la magistrada advirtió que: (i) el cargo por omisión legislativa relativa no acreditó cuatro de los cinco requisitos exigidos por la jurisprudencia. Igualmente, la censura no cumplió los presupuestos de pertinencia, especificidad y suficiencia; (ii) el cargo por violación del principio de igualdad no despertó una duda razonable sobre el presunto trato desigual e injustificado que trae la expresión demandada. El actor tampoco tuvo en cuenta las consideraciones expuestas por esta corporación sobre el uso de la estratificación como criterio de redistribución del ingreso en el régimen de los servicios públicos. En consecuencia, se incumplieron los requisitos de especificidad y suficiencia; y (iii) finalmente, el ciudadano hizo referencia a los principios de la función administrativa, pero no desarrolló el concepto de la violación.[8]

11. Frente al cargo por omisión legislativa relativa, la Magistrada explicó que la demanda incumple varios requisitos argumentativos. Por ejemplo, el de especificidad, pues el actor plantea el desconocimiento del artículo 368 superior, a partir de un alcance de la norma constitucional (como deber y no facultad) que no se deriva de su tenor literal; la pertinencia, cuando el actor plantea, a partir de su criterio subjetivo, que en los inmuebles residenciales clasificados como de estratos 4, 5 y 6 habitan personas de menores ingresos y en una condición socioeconómica equiparable a las personas que habitan inmuebles de estratos 1, 2, y 3 sin aportar evidencia alguna de este planteamiento; y la suficiencia, pues el actor no consideró ni abordó elementos relevantes para su planteamiento. Por ejemplo, aunque la demanda explica la evolución que ha tenido el SISBÉN y aduce que la estratificación es una medida perfectible, la demanda no expone si el instrumento de estratificación es irrazonable o desproporcionado o está estructurado sobre presupuestos falsos en relación con la capacidad económica de los usuarios. En este punto, la magistrada hizo referencia a la Sentencia C-252 de 1997 en donde la Corte se pronunció sobre la compatibilidad entre el uso del criterio de estratificación socioeconómica en el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios y el artículo 367 superior.[9]

12. En lo que respecta a la presunta violación del principio de igualdad, la magistrada señaló cómo el demandante no había explicado mínimamente “por qué en las condiciones específicas que regula la norma (subsidios en servicios públicos domiciliarios) el legislador generó un trato diferenciado irrazonable a partir de una circunstancia objetiva íntimamente relacionada con la norma: el inmueble en el que habitan los sujetos de comparación (¿igualdad entre quiénes?). De manera que no explicó, con suficiencia, por qué el legislador al definir los subsidios a partir de la condición económica asociada al lugar en el que está ubicado el inmueble genera un trato desigual e injustificado (¿igualdad en qué? e ¿igualdad con base en qué criterio?).”[10] Por lo anterior, no se cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia.

13. Por último, el auto admisorio da cuenta de que, si bien el actor planteó que la norma acusada transgrede los principios de eficiencia, eficacia y economía de la función administrativa, este no identificó las disposiciones constitucionales que contienen tales principios ni desarrolló el concepto de la violación. En suma, no presentó un cargo que cumpla los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad, y suficiencia.[11]

14. El 2 de agosto de 2022 el actor presentó escrito de corrección. Comenzó por precisar que en “ningún momento fue alegado cargo por vulneración del derecho a la igualdad, como tampoco por la vulneración de los principios de eficiencia, eficacia y economía de la función administrativa, pues únicamente se presentó cargo por omisión legislativa relativa.”[12] Lo que ocurre -explica- es que en razón de la omisión legislativa relativa se ocasiona una vulneración del derecho a la igualdad, como también la violación de los principios de eficiencia, eficacia y economía de la función administrativa. Pero de ello no se sigue un cargo independiente de inconstitucionalidad.

15. En lo referente a los problemas de claridad de la demanda ocasionados por la referencia a distintos tipos de subsidios derivados de la aplicación del SISBÉN, el demandante informó que “desist[e] de tal argumentación en la medida que el artículo 368 únicamente refiere a los servicios públicos domiciliarios.”[13]

16. Dicho lo anterior, el escrito de subsanación se concentró en responder a los reparos que la Magistrada sustanciadora identificó en la argumentación del cargo por omisión legislativa relativa.

17. En respuesta a la observación del auto inadmisorio, en el sentido de que no se había identificado cuál era el deber constitucional expreso que el Legislador había omitido, el demandante sostuvo que “lo que correspondiese en principio a una presunta facultad establecida en el artículo 368 de la Constitución Política (la concesión de subsidios en favor de personas de menores ingresos) pasó a tener una connotación de obligatoriedad a partir del desarrolló legislativo derivado del artículo 367 Constitucional a través del artículo 87 numeral 87.3 de la Ley 142 de 1994.” Y de esa forma, el Legislador “excluyó de forma injusta e inequitativa a las personas que también siendo pobres, residen en un estrato alto; es decir, a aquellas de menores ingresos o que por su posición económica se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta residen en los estratos 4, 5 y 6.”[14]

18. En segundo lugar, en relación con la falta de explicación por la cual un usuario de menores ingresos o en situación de debilidad manifiesta ubicado en un inmueble de los estratos residenciales 4, 5 y 6 está en la misma situación que uno ubicado en un inmueble de los estratos residenciales 1, 2 y 3, el demandante respondió que “los sujetos son pues asimilables, ya que en ambos casos se están referenciando personas “pobres”, los unos porque habitan en estratos 1, 2 y 3, y los otros, porque a pesar de residir en estratos 4, 5 o 6, son de menores ingresos o que por su posición económica se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta.”[15]

19. En tercer lugar, frente a la necesidad de explicar por qué el uso de la estratificación es irrazonable o desproporcionado, el accionante adujo que no discute el uso de la estratificación como instrumento de redistribución de ingresos a través del régimen tarifario de los servicios públicos “sino la exclusión que realiza la expresión normativa demandada en contra de las personas que siendo de menores ingresos o que por su posición económica se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta residen en los estratos 4, 5 y 6.”[16] En esta misma dirección, el accionante explicó que era un error por parte del despacho sustanciador analizar la demanda a la luz de la Sentencia C-252 de 1997, ya que los fundamentos de los cargos de constitucionalidad de aquella oportunidad difieren de los que hoy propone. Además -asegura el demandante- que “tener como válidos, absolutos e inamovibles los planteamientos jurídicos expresados por la corte constitucional en sentencias del pasado, hubiese impedido la prosperidad de demandas que permitieron los derechos patrimoniales en parejas del mismo sexo (sentencia C-075 de 2007) porción conyugal y derechos herenciales en uniones maritales de hecho heterosexuales y del mismo sexo (sentencias C-283 de 2011 y C-238 de 2012), el aborto (sentencia C-055 de 2022).”[17]

20. Mediante Auto del 16 de agosto de 2022[18] la magistrada N.Á.C. rechazó la demanda por considerar que el actor no la corrigió en los términos indicados en el auto inadmisorio.

21. En primer lugar, dado que en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad no procede el desistimiento y en tanto que las censuras fundadas en la violación de los artículos 13 y 209 superiores no se corrigieron, la magistrada dispuso el rechazo de estos cargos.

22. De igual modo, la Magistrada encontró que el cargo fundado en la omisión legislativa relativa tampoco fue subsanado por el demandante por las siguientes razones. En relación con el cumplimiento del requisito de especificidad, el auto de inadmisión planteó la necesidad de que el actor demostrara que el artículo 368 de la Constitución Política consagraba una obligación y no una facultad. Sin embargo, el razonamiento del demandante “parte de un alcance del artículo 368 de la Carta Política que define el demandante y que es contrario a su tenor literal. Así, mientras el actor reitera que la norma constitucional impone una obligación en cabeza de la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas, el tenor literal del artículo 368 superior confiere una autorización para que dichas entidades otorguen subsidios con cargo a su presupuesto.”[19] Luego, el auto de rechazo cita la Sentencia C-150 de 2003 para señalar que el artículo 368 contiene una autorización, en contraposición a lo que intenta señalar el demandante.

23. Frente al requisito de pertinencia, la Magistrada sustanciadora continuó echando de menos que el actor no explicara, más allá de su apreciación personal, por qué las personas que habitan en inmuebles de los estratos residenciales 4, 5 y 6 son comparables desde una perspectiva socioeconómica con las personas que habitan en inmuebles de estratos 1, 2 y 3. Para el despacho sustanciador, “a primera vista, los grupos que señala el actor no son comparables, pues difieren en un elemento indicativo de la condición socioeconómica, como el estrato de la residencia y, por lo tanto, la sola referencia a la posibilidad de que obtengan menores recursos no constituye un patrón suficiente de comparación. En efecto, si se tratara de propietarios, el segundo grupo podría tener una riqueza acumulada de la cual puede derivar un ingreso.”[20]

24. Incluso si se aceptara que las personas son asimilables, lo cierto es que el actor omitió explicar los motivos por los cuales el presunto tratamiento discriminatorio es arbitrario, carece de justificación o es irrazonable. En concreto, “el despacho le solicitó al accionante que precisara cómo su petición no iba en contravía de ese planteamiento constitucional o lo que es lo mismo, que explicara por qué la norma acusada al plantear una diferenciación con fundamento en el estrato resultaba arbitraria, irrazonable o desproporcionada.”[21]

25. Así las cosas, como el cargo fundado en la omisión legislativa relativa no atendió las exigencias planteadas en el auto inadmisorio de 26 de julio de 2022, no se cumplieron los requisitos de especificidad, pertinencia ni suficiencia; por consiguiente, la demanda fue rechazada.

26. El 23 de agosto de 2022 el demandante presentó recurso de súplica contra el Auto del 16 de agosto de la presente anualidad, mediante el cual se rechazó la demanda.

27. El señor M.A.Á.B. comenzó por presentar una síntesis de la demanda y de sus principales planteamientos. Luego, pasó a referirse y controvertir cada uno de los argumentos del auto de rechazo.

28. En primer lugar, frente a lo que la magistrada sustanciadora consideró un desistimiento parcial del demandante, el actor respondió que no era procedente hablar de desistimiento puesto que nunca se presentaron cargos con fundamento en los artículos 13 y 209 de la Constitución Política. Explicó que la vulneración del derecho a la igualdad y vulneración de los principios de eficacia, eficiencia y economía de la función administrativa fueron “complemento del cargo único presentado, esto es, omisión legislativa relativa.”[22]

29. En relación con el cumplimiento del requisito de especificidad, el demandante reiteró que el artículo 368 superior, visto de forma individual y atenidos a su tenor literal, es en principio una facultad no un deber, pero que también “era imperativo comprender la norma constitucional en razón a su interpretación sistemática.” En efecto, “si el legislador en principio tiene una facultad (Artículo 368 CP), y la misma es desarrollada en una ley (Artículo 87 numeral 3 de la Ley 142 de 1994) el cumplimiento de la condición establecida en la norma superior (subsidios en favor de las personas de menores ingresos - artículo 368 CP) debe ser completa e integra conforme precisamente a lo ordenado por la Constitución Política de Colombia.”[23] De este modo, “contrario a la interpretación literal de la norma que realiza la honorable magistrada, es la interpretación sistemática sobre las normas constitucionales y de su correspondiente desarrollo legal la que sí permite evidenciar el cumplimiento del requisito de especificidad.”[24]

30. Ahora bien, frente al requisito de pertinencia, el demandante explicó que, aunque no formuló ningún cargo por violación del principio de igualdad, sí existe una afectación de este principio, complementaria del cargo único de omisión legislativa relativa.[25] Los presupuestos del trato desigual e injustificado serían los siguientes:

    “Y frente a la afectación del principio de igualdad, se indicó básicamente: 1. ¿Igualdad entre quienes? entre las personas que residían en los estratos 1, 2 y 3 y aquellos que residiendo en estratos 4, 5 y 6 sean de menores ingresos o que por su posición económica se encuentren en situación de debilidad manifiesta. Y son sujetos asimilables, ya que en ambos casos se están referenciando personas “pobres”. En efecto, frente a la expresión normativa demandada se plantea la existencia de un trato desigual entre sujetos que son iguales. 2. ¿Igualdad en qué? en la concesión de subsidios en la tarifa de servicios públicos domiciliarios, e inclusive, para el acceso a los programas sociales del Estado. 3. ¿Igualdad con base en qué criterio? en los menores ingresos, ese el criterio fijado en el artículo 368 superior, y en ningún caso está supeditada la concesión de subsidios en las tarifas de los servicios públicos a la posición económica y condición social derivada del lugar de su vivienda, su estrato socioeconómico; raza, orientación política, etc.”[26]

31. Asimismo, el recurso de súplica retomó las razones por las cuales el demandante considera que la expresión “a los usuarios de estratos bajos” contenida en el artículo 87 numeral 3 de la Ley 142 de 1994, es arbitraria, carece de justificación y es irrazonable:

    · “El artículo 368 de la Constitución Política de Colombia, determina de forma clara e inequívoca que se conceden subsidios es a las personas de menores ingresos, y que, en consecuencia, la Asamblea Nacional Constituyente, no supeditó el otorgamiento de subsidios a la posición económica y condición social derivada del lugar de su vivienda, su estrato socioeconómico; raza, orientación política, etc.

    · Porque a través de la expresión normativa demandada “a los usuarios de los estratos bajos” se causa un déficit de protección en la concesión de subsidios en la tarifa de servicios públicos domiciliarios, e inclusive, de acceso a las políticas sociales del Estado, para con las personas que siendo de menores ingresos o que por su posición económica residen en estratos 4, 5 y 6.

    · Se causa discriminación por posición económica y condición social derivada del lugar de residencia para las personas que residiendo en estratos 4, 5 y 6 son de menores ingresos o por su posición económica se encuentran en situación de debilidad manifiesta, para ello se presentan normas internacionales y jurisprudencia de la Corte Constitucional, referente a la aplicación de derechos que habían sido supeditados a determinadas zonas territoriales, que sería el caso de la concesión de subsidios supeditados al estrato socioeconómico (ubicación del inmueble).”[27]

32. Finalmente, frente a los llamados de la magistrada sustanciadora a considerar los planteamientos de la Sentencia C-252 de 1997, el actor manifestó que “la togada está determinando tácitamente una cosa juzgada absoluta, pues fundamenta su rechazo en la razón de la decisión de una providencia de 1997; y lo que hoy se requiere es de un estudio constitucional con base en una ley de servicios públicos derivada del desarrollo del artículo 367 y 368 constitucional, en cualquier caso, donde se presenta una carga argumentativa de vulneración de la Constitución Política de Colombia, a partir de supuestos jurídicos diferentes, esto es, por omisión legislativa relativa.”[28]

33. A partir de lo anterior, el demandante solicita a la Sala Plena de la Corte Constitucional revocar el Auto del 16 de agosto de 2022 proferido por la magistrada N.Á.C., por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad. De igual modo, solicita dar aplicación al principio pro actione, a efectos de generar un pronunciamiento de fondo.

34. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

35. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad pueda controvertir -por aspectos formales o materiales- la providencia que rechace la demanda.[29] El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica[30] impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, o plantear nuevos elementos de juicio.[31] Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[32]

36. En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar que (i) se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) cumplió en forma satisfactoria con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.[33] Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo.[34] Además, de acuerdo con el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, esta actuación procesal debe surtirse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto de rechazo, ya que de lo contrario el recurso de súplica será considerado extemporáneo.[35]

37. En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, la Corte ha determinado a partir de la normatividad aplicable que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 241 CP y Art. 2 del Decreto 2067 de 1991). A su vez, en relación con el concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (Art. 2, num. 2 del Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas; y (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Ligado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[36] Adicionalmente, el inciso 4° de artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 contempla -entre otras cosas- que “[s]e rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente.”

38. La Sala Plena observa que el recurso de súplica satisface los requisitos preliminares de procedibilidad para este tipo de trámite: (i) cumple el requisito de legitimación ya que fue interpuesto por el mismo demandante del expediente D-14871; (ii) se presentó de manera oportuna pues el auto de rechazo fue notificado por estado del 18 de agosto de 2022 y el término de ejecutoria corrió los días 19, 22 y 23 de agosto de 2022, siendo el recurso de súplica radicado el último de estos días. Así mismo, (iii) se satisface el requisito relativo a la carga argumentativa, en tanto que el demandante expuso los principales puntos de desacuerdo frente al Auto del 16 de agosto de 2022 mediante el cual se rechazó la demanda. En efecto, el actor cuestionó las afirmaciones realizadas por la magistrada sustanciadora en dicha providencia, controvirtiéndolas a partir de una argumentación clara, lo que le permite a este tribunal entrar a estudiar el fondo del asunto que motivó el recurso de súplica.

39. No obstante lo anterior, la Sala considera que la decisión de rechazo es acertada en la medida que la exigente carga argumentativa que supone un cargo fundado en la omisión legislativa relativa no fue satisfecha. Por el contrario, hay varias ideas -tanto en la demanda como el escrito de subsanación- que el ciudadano M.A.Á.B. apenas enuncia o da por sentadas, sin un desarrollo argumentativo suficiente; ello pese a que la Magistrada sustanciadora le indicó expresamente los puntos que debían ser fortalecidos o aclarados. Tal falencia no puede ahora ser superada invocando el principio pro actione ya que sería entonces el propio juez constitucional quien pasaría a identificar y desarrollar los fundamentos de la demanda de inconstitucionalidad.

40. Para la Sala es evidente que el demandante no logró desvirtuar los fundamentos de la providencia cuestionada, esto es, no demostró que el auto de rechazo haya incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad al exigir requisitos que no son propios del análisis de admisibilidad.

41. En concreto, del recurso de súplica es posible extraer cuatro principales errores en los que habría incurrió el auto de rechazo según el demandante, a saber: (i) mencionar un desistimiento cuando en ningún momento se formularon cargos por violación al derecho de igualdad y a los principios de la función administrativa; (ii) partir de una lectura literal del artículo 368 haciendo caso omiso a que “era imperativo comprender la norma constitucional en razón a su interpretación sistemática.”; (iii) exigir un análisis de igualad ajeno a los cargos por omisión legislativa relativa; y (iv) omitir las razones que explicarían por qué el sistema tarifario que dispone el artículo demandado es irrazonable.

42. Frente al primero de estos puntos, la Sala encuentra que, pese a lo sostenido por el demandante, tanto el escrito inicial como el de subsanación transmiten cierta ambigüedad que por momentos da a entender que el señor M.A.Á.B. sí propuso cargos por violación del derecho fundamental a la igualdad (Art. 13 CP) y de los principios que rigen la función administrativa (Art. 209 CP). Incluso dentro del escrito de súplica se alude nuevamente a la violación de estos artículos como un resultado complementario del cargo por omisión legislativa relativa.[37] De modo que cuando el auto de rechazo excluyó tales argumentos, no incurrió en una actuación arbitraria sino en una interpretación razonable de lo que parecía ser la voluntad del demandante.

43. En segundo lugar, no es cierto, como lo plantea el demandante, que la Magistrada sustanciadora se haya limitado a una interpretación literal del artículo 368 superior. Tal y como se observa en el auto de rechazo, lo que la M. reprochó fue que “el actor construye la omisión de un deber constitucional por el incumplimiento de una obligación que, a su juicio, se deriva del artículo 368 superior, mientras que el tenor literal de esa norma y la jurisprudencia constitucional han precisado que se trata de una facultad.”[38] Ciertamente, no resulta suficiente con proponer una lectura sistemática de una norma constitucional apoyándose únicamente en la interpretación subjetiva del demandante y en normas de rango legal, sin presentar una argumentación rigurosa de los elementos que darían alcance a la pretendida lectura sistemática. Más aún, cuando el tenor literal de la cláusula constitucional en discusión y la jurisprudencia de esta Corporación le han venido dando un alcance distinto al que pretende el demandante.

44. En tercer lugar, considera la Sala que la forma en que el demandante presentó el cargo por omisión legislativa relativa requería explicar de manera suficiente por qué la norma “excluye de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o asimilables”[39] de donde puede resultar el “incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al Legislador o una desigualdad negativa para los casos excluidos de la regulación legal.”[40] Consecuente con ello, el auto de rechazó señaló que “a primera vista, los grupos que señala el actor no son comparables, pues difieren en un elemento indicativo de la condición socioeconómica, como el estrato de la residencia y, por lo tanto, la sola referencia a la posibilidad de que obtengan menores recursos no constituye un patrón suficiente de comparación. En efecto, si se tratara de propietarios, el segundo grupo podría tener una riqueza acumulada de la cual puede derivar un ingreso.”[41]

45. Tal exigencia argumentativa no suponía una exigencia ajena a los cargos soportados en la figura de la omisión legislativa relativa. Precisamente, gran parte de la demanda propuesta gira en torno a la idea de que “sí son asimilables las personas que residían en los estratos 1, 2 y 3 y aquellos que residiendo en estratos 4, 5 y 6 sean de menores ingresos o que por su posición económica se encuentren en situación de debilidad manifiesta.”[42] Sin embargo, más allá de esta afirmación general y la idea de que en todos los estratos sociales puede haber personas con “bajos ingresos”, lo cierto es que el actor no explica por qué se trata de casos equivalentes en términos constitucionales y por qué existe un deber constitucional de brindar un tratamiento equiparable a estos grupos.

46. En cuarto y último lugar, no es cierto que la Magistrada sustanciadora haya omitido considerar las razones que explicarían por qué el sistema tarifario que dispone el artículo demandado es irrazonable. Por el contrario, tanto el auto inadmisorio como el de rechazo fueron insistentes en señalar que le correspondía al demandante explicar por qué la norma acusada al plantear una diferenciación con fundamento en el estrato resultaba arbitraria, irrazonable o desproporcionada. Frente a lo cual el demandante se limitó a enunciar algunas ideas que no tuvieron mayor desarrollo en la demanda o en el escrito de subsanación. Para el demandante, el sistema actual genera un (i) déficit de protección en la concesión de subsidios en la tarifa de servicios públicos domiciliarios y (ii) causa discriminación por posición económica y condición social derivada del lugar de residencia. Ideas que -como ya se dijo- no tuvieron un desarrollo suficiente.

47. Ahora bien, en este punto es importante aclarar que -contrario a lo que sugiere el demandante- la Magistrada sustanciadora no determinó la configuración del fenómeno de cosa juzgada absoluta en atención a lo resuelto por la Sentencia C-252 de 1997. De la lectura de los autos de inadmisión y de rechazo no se llega a tal conclusión, ni expresa ni tácitamente. La Magistrada sustanciadora hizo mención a dicha providencia para señalar que la estratificación socioeconómica no es un sistema automáticamente incompatible con la Constitución Política y que, por el contrario, permite identificar quiénes pueden subsidiar y quiénes pueden ser subsidiados. Ello no descarta que en ocasiones la capacidad económica no corresponda con el tipo de vivienda “pero esto no desmiente la presunción social sobre la que descansa el esquema legal general y que consiste en que a mayor lujo y mejor dotación material de la vivienda, mayor será la capacidad económica de su morador”[43] y viceversa.[44]

48. Siguiendo este razonamiento, la Magistrada sustanciadora “comprobó que el ciudadano no expuso cómo el uso del sistema de estratificación para la asignación de subsidios en el régimen de los servicios públicos resultaba en un tratamiento desigual irrazonable, injusto o desproporcionado”;[45] más allá de señalar -sin una argumentación suficiente- que en algunos hogares ubicados en estratos 4, 5 y 6 podrían también habitar personas o familias de “bajos ingresos”.

49. En virtud de lo expuesto, la Sala Plena confirmará el Auto del 16 de agosto de 2022 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano M.A.Á.B..

50. Finalmente, es importante advertir que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad -o parte de la misma- no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que, si así lo estiman, pueden presentar una nueva demanda, siempre que se cumplan las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991.[46]

PRIMERO.- CONFIRMAR en su integridad el Auto del 16 de agosto de 2022 proferido por la magistrada N.Á.C., que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano M.A.Á.B. contra la expresión “a los usuarios de estratos bajos” contenida en el numeral 87.3 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994.

SEGUNDO.- A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

TERCERO.- Ejecutoriada esta decisión, ARCHIVAR el expediente D-14871.

N., comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

No participa

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con excusa

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

A.J.L.O.

AL AUTO 1350/22

Referencia: recurso de súplica interpuesto contra el Auto del 16 de agosto de 2022, mediante el cual la magistrada N.Á.C. rechazó la demanda del ciudadano M.A.Á.B. contra la expresión “a los usuarios de estratos bajos” contenida en el numeral 87.3 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994. Expediente D-14871

Con el acostumbrado respeto, expongo las razones por las cuales me aparto parcialmente de la decisión adoptada por la Sala Plena en el auto por medio del cual se resuelve el recurso de súplica presentado contra la providencia del 16 de agosto de 2022, mediante la cual la magistrada N.Á.C. rechazó la demanda del ciudadano M.A.Á.B. contra la expresión “a los usuarios de estratos bajos” contenida en el numeral 87.3 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994; porque si bien comparto la decisión de confirmar el rechazo de la demanda por el cargo de omisión legislativa relativa, no lo estoy con respecto a la decisión de confirmar el rechazo de los cargos por presunta violación del principio de igualdad y la presunta vulneración de los principios de la función administrativa.

Uno de los errores en los que según el demandante habría incurrido el auto de rechazo, es el mencionar un desistimiento de los cargos por violación al derecho de igualdad y a los principios de la función administrativa cuando en ningún momento se formularon dichos cargos.

Al respecto, se advierte del expediente que en el auto inadmisorio, la magistrada sustanciadora dice que se identificaron tres cargos: por omisión legislativa relativa; por presunta vulneración del principio de igualdad; y por violación de los principios de eficiencia, eficacia y economía de la función administrativa, los cuales fueron inadmitidos.

En la corrección de la demanda, el demandante manifiesta expresamente que “frente a la demanda de inconstitucionalidad de la referencia en ningún momento fue alegado cargo por vulneración del derecho a la igualdad, como tampoco por la vulneración de los principios de eficiencia, eficacia y economía de la función administrativa, pues únicamente se presentó cargo por omisión legislativa relativa” sino que “la expresión normativa en razón a la omisión legislativa relativa vulnera el derecho a la igualdad en razón a la falta de justificación y objetividad para con las personas que siendo de menores ingresos o que por su posición económica se encuentren en situación de debilidad manifiesta aun cuando residan en estrato 4, 5 y 6, y no reciben subsidios en las tarifas de servicios públicos domiciliarios”.

A pesar de que en la corrección de la demanda el actor indicó que no presentó cargos por violación del principio de igualdad ni por la violación de los principios de la función administrativa, en el auto de rechazo se precisó que “en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad no procede el desistimiento y las censuras fundadas en la violación de los artículos 13 y 209 superiores no se corrigieron de conformidad con las exigencias planteadas en el auto del 26 de julio de 2022, se dispondrá el rechazo de los cargos fundados en la transgresión de los artículos 13 y 109 de la Carta Política”.

Al respecto, considero que si el demandante manifestó en la corrección de la demanda que no presentó cargos por violación del principio de igualdad ni por vulneración de los principios de la función administrativa, el auto de rechazo no debió darlos por presentados y en consecuencia tampoco debió entender que hubo una solicitud de desistimiento, más aún cuando al revisar la demanda de inconstitucionalidad se advierte que en efecto el demandante refiere que dicha vulneración resulta ser producto de la omisión legislativa relativa y expresamente, desde el aparte introductorio, señala como único cargo la señalada omisión legislativa.

Dicha precisión es importante, porque es cierto que la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y, por tanto, no es desistible, pero ello opera a partir de la admisión de la demanda, pues antes de dicha admisión el magistrado sustanciador, en los términos del artículo 6 del decreto 2067 de 1991, apenas realiza el examen del cumplimiento de los requisitos de la demanda y, si no los encuentra cumplidos, concede a los demandantes un término para su corrección, la cual puede consistir en modificar los cargos retirando los que no reúnen los requisitos o en precisar el alcance del cargo planteado como ocurrió en el presente asunto, lo cual en todo caso debe ser entendido como corrección de la demanda[47], más no como una solicitud de desistimiento.

Es a partir del auto admisorio que se define de manera cierta el objeto respecto del cual la Corte habrá de pronunciarse en su sentencia y por eso, es a partir de allí que inicia el proceso. Por el contrario, en la etapa previa a la admisión no se han definido los cargos respecto de los que la Corte hará un pronunciamiento de inconstitucionalidad o sobre qué exactamente se va a ejercer la competencia constitucional; actividad judicial previa que se traduce más adelante en economía procesal. Al respecto, cito el Auto 423 de 2020 de la Sala Plena en el que se dijo: “La fase de admisibilidad de la demanda gira en torno al examen de la legitimación del demandante, de los requisitos de la demanda y de los cargos de inconstitucionalidad formulados contra las normas demandadas, examen previo que puede conducir al rechazo de la demanda o de los cargos cuya formulación no cumpla con tales requisitos, o a la admisión total o parcial de la misma. Así́ las cosas, dado que en el auto admisorio de la demanda se determinan las normas respecto de las cuales la Corte realizará el control de constitucionalidad, es a partir de dicho auto que se da inicio al proceso y, por lo mismo, sólo a partir de dicha admisión es posible que los ciudadanos intervengan para impugnarlas o defenderlas”.

En este caso en concreto, se observa que dentro del término el demandante corrigió la demanda al precisar que su pretensión se sustenta en un único cargo por omisión legislativa relativa en virtud del artículo 368 de la Constitución. Por tanto, su manifestación en ese sentido debe entenderse como corrección de la demanda pues tuvo lugar en la etapa procesal apta para ello y porque para ese momento no se había resuelto sobre la admisión de la demanda en su integridad.

En esa medida el auto de rechazo se debió centrar en el único cargo planteado por el demandante que era por omisión legislativa relativa, y en ese sentido, sustentar la decisión de rechazo de la demanda por incumplimiento de la carga argumentativa mínima que se exige para esa pretensión, en especial por extraer el demandante del artículo 368 de la CP una obligación del legislador, sin que esta disposición la prevea; esto, “por cuanto sólo se configura una omisión legislativa relativa cuando el legislador incumple una concreta “obligación de hacer” prevista en la Constitución”.

Tal como lo explica el auto, el argumento planteado por el demandante no logra subsanar las deficiencias en materia de especificidad, pues parte de un alcance del artículo 368 de la Carta Política que define el ciudadano y que es contrario a su tenor literal. Así, mientras el actor reitera que la norma constitucional impone una obligación en cabeza del legislador, el tenor literal del artículo 368 superior confiere una autorización para que la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas otorguen subsidios con cargo a su presupuesto. Es decir, el actor construye la omisión de un deber constitucional por el incumplimiento de una obligación que, a su juicio, se deriva del artículo 368 superior, mientras que el tenor literal de esa norma y la jurisprudencia constitucional han precisado que se trata de una facultad (C-150 de 2003).

Por lo expuesto, considero que no era procedente confirmar el rechazo de los cargos por presunta violación del principio de igualdad y la presunta vulneración de los principios de la función administrativa, toda vez que no se trató de verdaderos cargos de inconstitucionalidad, como lo afirmó el demandante en la corrección de la demanda.

Por las razones expuestas, salvo el voto parcialmente.

A.J.L.O.

Magistrado

[1] Expediente D-14.871. Escrito de la demanda, pág. 1.

[2] Ibidem, pág. 2.

[3] Ibidem, pág. 3.

[4] Ibidem, pág. 12.

[5] Ibidem, pág. 22.

[6] Ibidem, pág. 14.

[7] Ibidem, pág. 22.

[8] Expediente D-14871. Auto inadmisorio del 26 de julio de 2022.

[9] Ibidem, págs. 6-7.

[10] Ibidem, pág. 9.

[11] Ibidem, pág. 10.

[12] Expediente D-14871. Escrito de subsanación a la demanda, pág. 10.

[13] Ibidem, pág. 10.

[14] Ibidem, pág. 2.

[15] Ibidem, pág. 4.

[16] Ibidem, pág. 7.

[17] Ibidem, pág. 8.

[18] Según la constancia de la Secretaría General de la Corte, este Auto “fue notificado por medio de estado del 18 de agosto de 2022. Por lo tanto, el término de ejecutoria correspondió a los días 19, 22 y 23 de agosto de 2022.”

[19] Expediente D-14871. Auto de rechazo del 16 de agosto de 2022, pág. 6.

[20] Ibidem, pág. 7.

[21] Ibidem.

[22] Expediente D-14871. Recurso de súplica, pág. 4.

[23] Ibidem, pág. 5.

[24] Ibidem, pág. 7.

[25] Ibidem, pág. 9.

[26] Ibidem, pág. 9.

[27] Ibidem.

[28] Ibidem, pág. 10.

[29] Ver, entre otros, los autos A-024 de 1997. M.E.C.M.; A-294 de 2019. M.G.S.O.D.; A-435 de 2020. M.C.P.S.; y A-085 de 2021. M.D.F.R..

[30] Desde 1992 a junio de 2021 se han resuelto al menos 737 recursos de súplica, de los cuales la Sala Plena solo decidió revocar el rechazo de la demanda en 44 oportunidades (además de los mencionados en el Auto 172 de 2021. M.D.F.R.. AV. J.E.I.N.. AV. A.J.L.O. y AV. Gloria S.O.D., nota al pie N° 19, ver los autos A-196 de 2021. M.C.P.S.; A-246 de 2021. M.D.F.R.; y A-272 de 2021. M.D.F.R..

[31] Por ejemplo, la Sala Plena ha revocado el rechazo de la demanda cuando (i) sí se corrigió en los términos indicados la inadmisión; (ii) el demandante sí actúo en los términos procesales establecidos y presentó escrito de corrección; (iii) no se configuró la cosa juzgada constitucional; (iv) el cargo por violación de la igualdad sí cumplía los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional; o (v) el magistrado sustanciador guardó silencio sobre la adecuada o inadecuada formulación o estructuración de uno de los cargos, lo que hacía suponer que el mismo era apto para su estudio. Ver Auto 025 de 2021. M.D.F.R., nota el pie N° 7.

[32] Ver autos A-759 de 2018. M.A.R.R., fundamento jurídico Nº 7; y A-025 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico N° 2 y nota el pie N° 8.

[33] Ver autos A-236 de 2017. M.P. (e) J.A.C.A., fundamento jurídico Nº5; y A-025 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico N° 3 y nota el pie N° 9.

[34] Ver, entre otros, los autos A-515 de 2017. M.A.L.C., fundamento jurídico Nº 6; A-009 de 2019. M.C.P.S., fundamento jurídico Nº 1; y A-085 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 20.

[35] Auto A-172 de 2021. M.D.F.R.. AV. J.E.I.N.. AV. A.J.L.O. y AV. Gloria S.O.D., fundamento jurídico Nº 26.

[36] (i) Razones claras: Son indispensables “para establecer la conducencia del concepto de la violación”, pues, aunque se trate de una acción pública, es necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla. (ii) Razones ciertas: Exige que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente” cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador. (iii) Razones específicas: Se predica de aquellas razones que “definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”, formulando, por lo menos un “cargo constitucional concreto contra la norma demandada” para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”. (iv) Razones pertinentes: Implica que “el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales y doctrinarios”, o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de sus efectos. (v) Razones suficientes: Se refiere, por una parte, a “la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”, y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga necesario un pronunciamiento de la Corte. Estos criterios fueron recogidos de la jurisprudencia desde la Sentencia C-1052 de 2001 (M.M.J.C.E., y han sido utilizados de manera reiterada, uniforme y pacífica por la Corte Constitucional. Para un recuento enunciativo ver -entre otras providencias- la Sentencia C-105 de 2018. M.D.F.R., nota al pie N° 26.

[37] Expediente D-14871. Escrito de súplica, págs. 9-10.

[38] Expediente D-14871. Auto de rechazo, pág. 6.

[39] Sentencia C-122 de 2020. M.G.S.O.D..

[40] Sentencia C-189 de 2021. M.J.F.R.C..

[41] Expediente D-14871. Auto de rechazo, pág. 7.

[42] Expediente D-14871. Escrito de súplica, pág. 11.

[43] Sentencia C-252 de 1997. M.E.C.M..

[44] Expediente D-14871. Auto de inadmisión, pág. 7.

[45] Expediente D-14871. Auto de rechazo, pág. 8.

[46] Ver, entre otros, autos A-055 de 2017. M.G.S.O.D., fundamento jurídico N° 5; A-615 de 2018. M.C.P.S., fundamento jurídico II; y A-025 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico N° 13.

[47] Ver auto admisorio del 5 de agosto de 2022, proferido dentro del expediente D-14853.