Auto nº 1361/22 de Corte Constitucional, 14 de Septiembre de 2022
| Número de sentencia | 1361/22 |
| Fecha | 14 Septiembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-704 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1361/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas
Referencia: Expediente CJU-704
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá
Magistrado Ponente: J.E.I.N.
Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 31 de enero de 2020, E.A.C.M., actuando como R.L. del Conjunto Residencial Prados de la Sabana Etapa 1 Parque Residencial P.H. ubicado en la calle 166 No. 65-37; O.P.C.P., actuando como R.L. del Conjunto Residencial Bonavista 170 P.H. ubicado en la carrera 67 No. 169ª-82; G.I.S.T., actuando como R.L. del Conjunto Residencial Bosques de Britalia P.H. ubicado en la carrera 58ª No. 167-66; F.Y.K.Y., actuando como R.L. del Conjunto Residencial Tulipanes 1, 2 y 3 Etapa P.H. ubicado en la calle 169 No. 58-46; A.M.S.A., actuando como Presidente de la Junta de Acción Comunal del Barrio Portales del Norte de la Localidad 11; R.L.F., actuando como R.L. del Conjunto Residencial lkebana P.H. ubicado en la calle 168 No. 67-85; M.C.B., actuando como R.L. del Conjunto Residencial Agrupación de Vivienda Los Portales del Norte 11-1- P.H. ubicado en la carrera 64 No. 167-18, y O.C.C., actuando como R.L. del Conjunto Residencial Parques de San José P.H. ubicado en la carrera 62 No. 168ª- 54, presentaron acción popular en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá, de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Bogotá UAESP y de Área Limpia Distrito Capital S.A.S. ESP, con el fin de que i) se ordenara de manera inmediata a los accionados el retiro de los contenedores de basura instalados en zonas aledañas a las residencias de los demandantes e identificados como problemáticos por la comunidad; ii) se restituyeran las cosas a su estado anterior, es decir, restablecer el sistema de recolección de basuras anterior al de la entrada en vigencia de la Resolución 26 de 2018 de la UAESP, y iii) se ordenara realizar un estudio sobre las posibles consecuencias negativas que trajo consigo la implementación del nuevo sistema de recolección de basuras.
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El 14 de febrero de 2020, el Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó su remisión a la jurisdicción ordinaria. Alegó que no se había subsanado la demanda de conformidad con lo dispuesto en auto inadmisorio inicial, en atención de que la parte accionante no cumplió en debida forma con el requisito de procedibilidad de agotamiento y presentación del requisito de la reclamación, por lo que las demandas a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Bogotá UAESP y a la Alcaldía Mayor de Bogotá fueron rechazadas. En consecuencia, al ser la única demandada restante la empresa Área Limpia Distrito Capital S.A.S. ESP, quien es un sujeto de derecho privado, afirma el Juzgado Cincuenta y Nueve que “la jurisdicción competente para conocer el presente asunto consistirá en la ordinaria en su especialidad civil, como quiera que la conducta descrita es imputable a una entidad sometida al régimen de derecho privado, en los términos del artículo 32 de la Ley 142 de 1994.”[1]
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El proceso correspondió por reparto al Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá que, mediante auto del 16 de marzo de 2020, resolvió promover conflicto negativo de competencia. Argumentó, conforme a los hechos de la acción, que Área Limpia Distrito Capital S.A.S., la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Bogotá UAESP afectaron los derechos colectivos de la comunidad demandante: “al haber implementado el Reglamento Técnico operativo de la concesión del servicio público de aseo en la ciudad de Bogotá (Resolución Nro. 26 de 2018 de la UAESP) y forzado a la comunidad demandante a usar un sistema de aseo de contenedores insuficientes para la comunidad que atienden y afectar entre otros los derechos a la salubridad pública y medio ambiente sano.”[2] Por lo anterior, el Juzgado Veinticuatro del Circuito de Bogotá se declaró “incompetente para atender el trámite de esta demanda por razón de los sujetos demandados, así como la causa litigada, en tanto la misma involucra acciones que corresponden a la Alcaldía Mayor de Bogotá y a la UAESP esto es la inaplicación de una resolución dictada por ellos.”[3]
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El expediente fue remitido a la Corte Constitucional mediante correo electrónico del 2 de febrero de 2021[4] y repartido al Magistrado J.E.I.N., el 25 de mayo de 2021, en sorteo de Sala Plena. Finalmente, quedó a disposición del Despacho del Magistrado sustanciador el 9 de junio de 2021, según consta en acta de la Secretaría General de la Corte Constitucional de la misma fecha.[5]
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá para conocer la acción popular instaurada por los residentes de las diferentes unidades residenciales ubicadas en el norte de la ciudad de Bogotá, en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá, de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Bogotá UAESP y de Área Limpia Distrito Capital S.A.S. ESP.
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Para tal efecto, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones. En segundo lugar, de acreditarse el cumplimiento de tales presupuestos, analizará las reglas de distribución de competencia para conocer las demandas de acción popular presentadas en contra de entidades del Estado y personas privadas. Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[6]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[7] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[8] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[9]
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La Sala Plena constata que en el asunto de la referencia se acreditan los presupuestos de un conflicto de jurisdicciones. Se satisface el presupuesto subjetivo porque existe una controversia que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria civil[10]. El conflicto cumple también con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de una acción popular, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, según lo dispuesto en la Ley 472 de 1998. Por último, la presente controversia observa el presupuesto normativo, debido a que los jueces enfrentados expusieron las razones legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ut supra 4 y 5).
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Reglas de competencia en materia de acciones populares promovidas contra entidades públicas y particulares. Reiteración de los Autos 799 de 2021 y 202 de 2022
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El artículo 15 de la Ley 472 de 1998[11] asigna la competencia para conocer acciones populares en función del criterio subjetivo, esto es, la naturaleza de la entidad o persona cuyo acto, acción u omisión da sustento a la demanda. Al respecto, dispone que (i) “la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia” y (ii) en los demás casos, “conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.
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En concordancia con esta norma, en el Auto 799 de 2021[12] la Corte señaló que “en virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente.” Por su parte, en el reciente Auto 202 de 2022,[13] la Sala Plena reiteró la providencia aludida y resaltó que “en virtud de la cláusula de competencia establecida en el Artículo 15 de la Ley 472 de 1998, cuando la violación o amenaza de derechos colectivos involucre ‘actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas’, el conocimiento de la acción popular estará en cabeza de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”.
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La Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así por dos razones. Primero, la acción popular que dio origen al presente conflicto fue presentada en contra de entidades públicas, a saber: la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Bogotá UAESP; y en contra de sujetos de derecho privado, esto es: la empresa Área Limpia Distrito Capital S.A.S. ESP. Segundo, en el reciente Auto 202 de 2022 la Sala Plena de esta Corporación sostuvo enfáticamente que cuando la acción popular gira en torno, entre otras cosas, a actos, acciones y omisiones de entidades públicas, el conocimiento de la causa debe estar en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en atención a la cláusula de competencia contenida en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.
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Adicionalmente, no es de recibo el argumento dado por el Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo de Bogotá, según el cual la falta de acreditación del cumplimiento de un requisito de procedibilidad tiene como consecuencia la alteración de la parte pasiva y la correlativa falta de competencia jurisdiccional. Ante esta circunstancia merece la pena realizar dos precisiones. Por un lado, la Sala encuentra que al juez de conocimiento le está vedado modificar la composición de la parte pasiva del litigio con miras a alterar su competencia jurisdiccional. Por otro lado, como lo expuso el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, en el escrito de demanda se advierte que los accionantes presentaron razones de hecho y de derecho que sustentaban la presunta responsabilidad de las entidades públicas en la afectación de los derechos colectivos de la comunidad. En efecto, tal como se precisa en el escrito, la amenaza del derecho a disfrutar de un ambiente sano al parecer estaría asociado al cambio en el sistema de recolección de basuras avalado por el Distrito. De esa suerte, no hay duda de que en este caso el origen del supuesto daño se atribuye, entre otras cosas, a los actos, acciones u omisiones de la Alcaldía Mayor de Bogotá y de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Bogotá (UAESP), por lo que, en atención a las circunstancias y pretensiones reseñadas, y en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la presente causa.
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En ese orden, la Sala concluye que el Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá es el competente para conocer de la acción popular presentada por los ciudadanos residentes en el norte de Bogotá. Por lo tanto, ordenará el envío del expediente CJU-704 a esta autoridad judicial para que tramite la acción popular de la referencia.
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Regla de decisión: En virtud de la cláusula de competencia establecida en el Artículo 15 de la Ley 472 de 1998, y en línea con lo dispuesto en el Auto 202 de 2022, cuando la violación o amenaza de derechos colectivos involucre actos, acciones y omisiones de entidades públicas, el conocimiento de la acción popular estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá es el competente para conocer la acción popular promovida por los ciudadanos E.A.C.M. y otros en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá, de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Bogotá UAESP y de Área Limpia Distrito Capital S.A.S. ESP.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-704 al Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico. 04AutoDeclaraFaltadeCompetencia.pdf
[2] Expediente electrónico. 07AutoPromueveConflicto.pdf
[3] Ibídem.
[4] Expediente electrónico. Constancia Remisión Corte Constitucional.pdf
[5] Expediente electrónico. Archivo: CJU-0000704 Constancia de Reparto.pdf
[6] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[7] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[8] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[9] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[10] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 2. Tribunales Administrativos” (negrilla propia).
[11] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”,
[12] Expediente CJU-585. Reiterado en el auto 866 de 2021.
[13] Expediente CJU-738.
