Auto nº 1362/22 de Corte Constitucional, 14 de Septiembre de 2022

1. El señor D.S.S. aduce haberse desempeñado como celador del Centro de Integración Infantil de la Alcaldía de San Antero, Córdoba, desde el 7 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2015, en virtud de un “contrato verbal” en turnos de 12 horas que podían ser de día o de noche, labor por la cual recibía una remuneración mensual que en 2008 era de $461.500 pesos, y en 2015 alcanzó los $850.000 pesos. Señaló que tenía un “jefe inmediato” que era el Secretario de Educación del Municipio.[1]

2. Según el demandante, la Alcaldía de San Antero, Córdoba, durante aquel periodo de tiempo, dejó de pagarle (i) auxilio de alimentación que estimó en un total de $5.148.864 pesos; (ii) prima de servicios por un total de $5.247.900 pesos; (iii) bonificaciones por un valor de $800.000 pesos; (iv) prima de vacaciones que valoró en un total de $2.623.950 pesos; (v) prima de navidad por un total de $5.247.900 pesos; (vi) vacaciones por la suma de $2.623.950 pesos; (vii) cesantías por un total de $5.247.900 pesos; (viii) cotizaciones a seguridad social; y (ix) horas extras por un total de $26.184.408 pesos.[2]

3. El 20 de marzo de 2018, el señor D.S.S., mediante apoderado, interpuso demanda ordinaria laboral en contra del Municipio de San Antero Córdoba, con el propósito de que se declarara la existencia de un contrato de trabajo con la Alcaldía, el cual había iniciado el 7 de enero de 2008 y duró hasta el 31 de diciembre de 2015. En consecuencia, que se condenara a la demandada a pagar las sumas correspondientes a las prestaciones laborales adeudadas durante ese periodo, así como la respectiva sanción moratoria.

4. El 23 de marzo de 2018, el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, Córdoba, admitió la demanda y dispuso la notificación del demandado, mediante despacho comisorio librado al Juez Promiscuo Municipal de San Antero, así como la comunicación de dicho proceso a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.[3]

5. El 10 de febrero de 2020, el mismo juzgado consideró que el demandado desempeñaba labores de empleado público, por lo que el asunto debía ser de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que resolvió declarar su falta de competencia y remitir el proceso a los jueces administrativos de Montería.[4]

6. El asunto fue asignado al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería, el cual el 14 de agosto de 2020 decidió plantear el conflicto de competencia. El despacho argumentó que, según el numeral 2 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los jueces administrativos conocen en primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral “que no provengan de un contrato de trabajo”, que controviertan actos administrativos y su cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Explicó que la pretensión de la demanda está encaminada a que se reconozca un “contrato verbal de trabajo”, el cual al no ser escrito no puede catalogarse como estatal, pues no reúne las solemnidades de la Ley 80 de 1993, por lo que consideró que el asunto era de competencia de la jurisdicción ordinaria y ordenó la remisión del expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto negativo de competencia.[5]

7. Posteriormente, el asunto fue remitido por el Consejo Superior de la Judicatura a esta Corporación, a través de correo electrónico del 24 de marzo de 2021.[6]

8. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente al despacho del Magistrado J.E.I.N., y este fue enviado el 9 de junio de 2021.[7]

9. Mediante Autos del 14[8] y 25[9] de febrero de 2022 consideró necesario solicitar a los despachos involucrados remitir nuevamente el expediente al advertir que algunas piezas procesales se encontraban incompletas. Sin embargo, el Juzgado Civil del Circuito de Lorica informó que no contaba con copias del expediente, y el Juzgado Séptimo Administrativo de Montería envió la documentación que contenía el expediente.

Competencia

10. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Esta Corporación ha sido enfática en señalar que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[11]

12. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena delimitó los presupuesto necesarios para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones en el Auto 155 de 2019, los cuales se hallan acreditados en el presente trámite, a saber:

    Presupuesto

    Contenido

    Constatación

    Subjetivo

    La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12]

    El conflicto se planteó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria, esto es, el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, Córdoba, y una de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que es el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Montería.

    Objetivo

    Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[13]

    Existe una controversia entre los despachos judiciales involucrados para determinar cuál es la jurisdicción competente para resolver una demanda ordinaria laboral promovida mediante apoderado por el señor D.S.S. en contra de la Alcaldía de San Antero, Córdoba, en la que se pretende que se declare la existencia de una relación laboral entre las partes y se condene a la demandada al pago de las prestaciones laborales presuntamente adeudadas.

    Normativo

    Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[14]

    El Juzgado Civil del Circuito de Lorica, Córdoba, manifestó que no era competente para conocer el asunto debido a que las funciones ejercidas por el demandante y que sustentaban la demanda correspondían a las de un empleado público, por lo que el proceso debía adelantarse ante los jueces administrativos. Por su parte, el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Montería señaló que, según los artículos 104 y 155, numeral 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el proceso debe ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria, al pretenderse hacer valer un contrato “verbal” que no corresponde a las solemnidades de un contrato estatal.

    Asunto objeto de decisión y metodología

13. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Juzgado Civil del Circuito de Lorica, Córdoba, y el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Montería. Para tales efectos, la Sala explicará las competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos laborales, y (ii) resolverá el caso concreto.

    Competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia laboral. Reiteración de jurisprudencia[15]

14. Para verificar la competencia procesos en los que se plantean controversias de índole laboral, es necesario verificar la naturaleza del vínculo laboral que se alega, con miras a identificar si el conocimiento corresponde a las autoridades de la Jurisdicción Ordinaria o las de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

15. El artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.” Esta disposición se complementa con el numeral 4 del artículo 105 del mismo código norma que, en aras de exceptuar algunos asuntos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, señaló que no está llamada a resolver los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.”

16. Por su parte, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social dispone que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conocerá de los conflictos “que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.” Aunado a lo anterior, en este punto también vale la pena recordar que, según la cláusula de competencia residual establecida en el artículo 15 del Código General del proceso, corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”.

17. Ello significa que la regla general de competencia frente a los asuntos laborales en contra de una autoridad pública, se rige por el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual esa jurisdicción conoce de conflictos derivados de la “relación legal y reglamentaria” que tenga un servidor público con el Estado. Sobre el particular es necesario señalar que, en virtud del artículo 123 de la Constitución,[16] el artículo 2.2.30.2.4 del Decreto 1083 de 2015[17] y otras normas concordantes, los servidores públicos se dividen en (i) empleados públicos y (ii) trabajadores oficiales. Los primeros son quienes ostentan una relación legal y reglamentaria con las entidades para las que laboran. Por consiguiente, la regla general previamente citada solo incluye esta categoría de servidores públicos. Lo anterior se torna mucho más evidente con lo previsto en el artículo inmediatamente siguiente de la misma norma, que exceptúa del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a los conflictos laborales que surjan entre una entidad pública y sus “trabajadores oficiales”. De ahí que, la segunda categoría de servidores públicos no se entiende incluida dentro de la regla general de competencia del artículo 104 del CPACA.

18. Entonces, excluidos como están los conflictos laborales de los trabajadores oficiales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y teniendo en cuenta lo señalado en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad Social, según lo cual, los asuntos derivados de un contrato de trabajo son de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, de la mano de la cláusula residual del artículo 15 del Código General del Proceso, es posible determinar que aquellos asuntos que implican un debate laboral respecto de un trabajador oficial son de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, porque además no se originan en una relación legal y reglamentaria, sino en un contrato de trabajo.

19. En virtud de lo anterior, para establecer la competencia en asuntos laborales donde está involucrada una autoridad pública, es menester determinar si trata de una relación legal y reglamentaria, como la de los empleados públicos, o de un trabajador oficial. Al respecto, esta Corporación se ha pronunciado sobre este asunto, entre otros, en los Autos 863 de 2021 y 441 de 2022, en los que reiteró que en este tipo de asuntos la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa se debe analizar a la luz de dos criterios concurrentes: el orgánico y el funcional. Estos se refieren, respectivamente, a: “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda.”[18]

20. En consecuencia, el estudio requiere una primera fase tendiente a establecer la naturaleza de la entidad demandada, pues esto habrá de determinar de qué tipo de servidores públicos se trata. Así, por ejemplo, según el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986[19] los servidores de los municipios, por regla general, son empleados públicos, excepto los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas, quienes serán trabajadores oficiales. Una segunda fase, entonces, comprende el análisis de las funciones desempeñadas. Por ejemplo, para el caso de los servidores municipales, tendría que observarse si sus labores están o no relacionadas con el mantenimiento de obras públicas. Así lo ha explicado la Sala Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia:

    “se advierte que son dos los criterios que se deben seguir para clasificar a un servidor público como empleado público o trabajador oficial: el factor orgánico relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad a la cual se prestaron los servicios dependientes y el funcional respecto de la actividad específicamente desempeñada, para comprobar si ella guarda relación directa o indirecta con la construcción y sostenimiento de obras públicas.

    En efecto, la regla general es que quien presta sus servicios a un ente territorial como el demandado es un empleado público y sólo por excepción podrá ser trabajador oficial si se ocupa en la construcción y sostenimiento de las obras públicas. Lo anterior significa que en relación con servidores de entidades como la llamada a juicio, no son sus funciones las que deben ser analizadas para establecer la naturaleza jurídica de la vinculación del servidor público sino la actividad personal de éste, de tal suerte que si aquellas cumplen funciones relacionadas con la construcción de obras públicas o con su sostenimiento ello no indica necesariamente que quien le trabaje adquiera por esa sola circunstancia la calidad de trabajador oficial.”[20]

21. Ahora bien, esta Corporación también ha señalado, en casos similares, que al juez encargado de dirimir el conflicto de competencia no le corresponde emprender un estudio exhaustivo y minucioso de las funciones desempeñadas por el demandante, pues este análisis es de exclusiva competencia del juez natural. En esa medida, “para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto.”[21]

22. De acuerdo con el escenario fáctico planteado, se tiene que el señor D.S.S. interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Alcaldía del Municipio de San Antero, Córdoba, con el propósito de que se reconociera la existencia de una relación laboral entre las partes, y se condenara a la demandada al pago de prestaciones laborales presuntamente adeudadas. El demandante aseguró que la relación laboral se constituyó con un “contrato verbal” y aunque señaló que se desempeñó como “celador” y que cumplía turnos de 12 horas, no especificó en la demanda de manera detallada qué labores ejercía en función del cargo que él mismo denomina como “celador” y mucho menos explica qué tareas específicas se le asignaban. Junto con el escrito allegó respuesta a un derecho de petición, suscrita por el Alcalde de la época y fechada el 5 de septiembre de 2017, en la que se le comunicó que “como quiera que se trata del reconocimiento del pago de prestaciones sociales derivado de un contrato verbal tal y como se sustenta en la petición. Analizada la situación del solicitante el señor D.S.S., se puede evidenciar que no ha sido vinculado como empleado público o trabajador oficial dependiente de la administración municipal, por lo cual no se encuentra en nómina, por lo tanto en deber del mandato legal no se le puede reconocer ningún tipo de prestaciones sociales, teniendo en cuenta que no existe evidencia de relación laboral con la alcaldía Municipal.”

23. De lo anterior, se deriva que la pretensión principal de la demanda está encaminada a que se declare un contrato realidad del demandante con un ente territorial, en este caso, el Municipio de San Antero, Córdoba, lo que indudablemente lleva a concluir que el presunto vínculo laboral se alega en relación con una entidad pública. Según el artículo 292 del Decreto Ley 1333 de 1986, “[l]os servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.” En consecuencia, en atención a la regla general de las vinculaciones municipales, en principio, y salvo la excepción ya mencionada, la competencia de los conflictos derivados de las relaciones legales y reglamentarias de los servidores municipales, es decir, la de los empleados públicos, será de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según el numeral 4 del artículo 104 del CPACA.

24. La anterior regla no sería aplicable si respecto de un examen preliminar se logra concluir que las funciones del servidor municipal corresponden a las de construcción y sostenimiento de obras públicas, ya que se trataría de un trabajador oficial y sus conflictos estarían excluidos de la competencia de los jueces administrativos de acuerdo con el numeral 4 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por ende, se activaría la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

25. En el asunto sub examine, del escrito de la demanda no es posible siquiera tener un conocimiento básico de las funciones que debía cumplir el demandante, pues no están descritas, enunciadas o señaladas, más allá de lo que enuncia el demandante de que se desempañaba como “celador”, por lo que mucho menos se puede establecer si las mismas corresponden o no a las de un trabajador oficial. De manera que, no es posible desvirtuar la regla general planteada y dar paso a la excepción. Asunto que además, deberá ser analizado por el juez natural en el curso del proceso, por lo que vale la pena aclarar que las consideraciones aquí expuestas no pueden ser entendidas como juicios de valor que comprometan el criterio del juez natural para resolver el asunto de fondo.

26. De manera que, ante la imposibilidad de establecer con un análisis preliminar la naturaleza de la vinculación del actor, esta Corporación debe aplicar la regla general que consiste en que los servidores municipales son empleados públicos y, en consecuencia, los conflictos derivados de su relación legal y reglamentaria con la autoridad pública son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por consiguiente, se dirimirá el conflicto en el sentido de ordenar la remisión a aquella jurisdicción.

27. Ahora bien, si en gracia de discusión en el presente asunto obraran elementos que permitieran establecer que en efecto, las funciones que desempeñaba el accionante correspondían estrictamente a las de celaduría, la solución del caso sería igualmente remitir el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues ya ha dicho esta Corporación que corresponde a esa jurisdicción “el conocimiento de las demandas en contra de municipios, mediante las cuales se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones sociales con ocasión de servicios prestados a dicha entidad pública, siempre que se constante que, prima facie, que el demandante no se desempeñó como trabajador de la construcción ni del sostenimiento de obras públicas.” [22]

R. de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,