Auto nº 1379/22 de Corte Constitucional, 14 de Septiembre de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 14 de Septiembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1721 |
Auto 1379/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: expediente CJU-1721
Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá D.C. -Sección Segunda- y Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 19 de febrero de 2021, L.G.L.C. acudió al medio de “nulidad y restablecimiento del derecho laboral”[1] para cuestionar la actuación de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. Dentro de sus pretensiones, solicitó declarar “la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio Radicado N.º 20202100080461 del 17 de junio de 2020 […] a través del cual la entidad NEGÓ al accionante el reconocimiento y pago de las diferencias salariales, las prestaciones sociales, los aportes al sistema integral de seguridad social en salud y pensiones y las demás acreencias laborales a las que tiene derecho, por haberse desnaturalizado los diferentes contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes desde 1 de abril de 2016 hasta 30 de junio de 2017”[2]. Esto, porque, en su criterio, se configuró “una verdadera relación laboral con el Estado”[3]. Según el demandante, entre el 1 de abril de 2016 y el 30 de junio de 2017, desempeñó labores como “conductor de ambulancia atención pre-hospitalaria (A.P.H.)”[4] en la entidad demandada.
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El 16 de abril de 2021, el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá D.C. -Sección Segunda- declaró su “falta de jurisdicción y competencia para conocer del proceso”[5]. La jueza precisó que a pesar de que la demandada es una entidad pública, la subdirectora Técnica Jurídica del Servicio Civil Distrital de Bogotá D.C. señaló que “los cargos de conductor de ambulancia y camillero son trabajadores oficiales”[6], según lo dispuesto en la Ley 10 de 1990. Además, indicó que, conforme a los numerales 1 y 4 del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social conoce, entre otros, “conflictos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
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Luego, el juzgado administrativo señaló que, conforme al artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[7]. Con fundamento en tales razones, la jueza concluyó que la controversia “versa sobre la posible existencia de una relación laboral entre un trabajador oficial y una entidad, cuya competencia recae en la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social”[8]. Por tanto, dispuso remitir el expediente a los juzgados ordinarios laborales del circuito judicial de Bogotá D.C.
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El 20 de abril de 2021, el demandante interpuso recurso de reposición contra el auto dictado por el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá D.C. Adujo que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, “el desempeño de la actividad como conductor de ambulancia no cataloga al empleado como trabajador oficial, por ser de carácter asistencial”[9]. Según el demandante, debería evitarse el conflicto negativo de competencias, toda vez que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de la demanda. El 14 de mayo de 2021, el juzgado administrativo negó el recurso de reposición. Esto, con base en las mismas razones expuestas en el auto de 16 de abril de 2021 (párr. 2 supra).
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El proceso fue asignado al Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá D.C., el cual, mediante auto del 20 de agosto de 2021, rechazó la demanda por falta de jurisdicción. Según la jueza, el artículo 2.1 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social prevé que la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social conoce de “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. No obstante, sostuvo que el demandante “formuló su demanda alegando que tendría una relación laboral con el [E]stado sin indicar si era legal [y] reglamentaria o como trabajador oficial”[10]. Por lo anterior, dispuso remitir el expediente a la Corte Constitucional.
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El 1 de diciembre de 2021, el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá D.C. remitió el proceso a la Corte Constitucional. Luego, en sesión de 1 de julio de 2022, el asunto de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[11]. El 6 de julio del mismo año, el expediente fue remitido al referido despacho[12].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Veinte Administrativo de Oralidad- Sección Segunda- y Veintiséis Laboral, ambos del circuito de Bogotá D.C. Esta versa sobre la competencia para conocer el medio de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por L.G.L.C., con el fin de solicitar la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. negó el reconocimiento de la existencia de la relación laboral con el demandante y demás derechos derivados de la presunta relación. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer y decidir sobre las demandas instauradas en razón de presuntas relaciones laborales encubiertas por la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[14], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [15].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) al Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) al Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción ordinaria[18].
(ii) El presupuesto objetivo, por cuanto se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda formulada por L.G.L.C. para el reconocimiento de una presunta relación laboral con la entidad demandada, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 2 y 4 supra).
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En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.
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Jurisdicción competente para conocer asuntos relacionados con presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios. Reiteración del Auto 492 de 2021
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En el Auto 492 de 2021[19], la Sala Plena determinó, como regla de decisión, que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones. Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configuró relación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”.
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Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que “se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de [y]ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”. Para la Corte, este análisis “constituye un examen de fondo de la controversia”.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la controversia sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver el presente caso, conforme a la regla fijada a partir del Auto 492 de 2021. Esto, porque (i) el demandante afirmó haber prestado sus servicios como conductor de ambulancia mediante contratos sucesivos de prestación de servicios y (ii) pretende el reconocimiento de una relación laboral con la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. Para esto, el demandante presentó reclamación administrativa ante la referida E.S.E., sin obtener respuesta favorable a su solicitud. Habida cuenta de lo anterior, el objeto de la controversia es determinar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante, por medio de contratos de prestación de servicios, lo que implica un “juicio sobre la actuación de la entidad pública”.
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En razón de lo anterior, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto es el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá D.C.- Sección Segunda.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Veinte Administrativo de Oralidad y Veintiséis Laboral, ambos del circuito de Bogotá D.C., en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por L.G.L.C. en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1721 al Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 01Demanda.pdf., f. 1.
[2] Ib., ff. 1-2. Dentro de las prestaciones solicitadas en la demanda, el demandante solicitó: disponer el pago de: las diferencias salariales; las cesantías; los intereses a las cesantías; las primas semestrales; las primas de navidad; la compensación en dinero de las vacaciones de cada año; las primas de vacaciones; las bonificaciones por recreación; el subsidio de alimentación; el auxilio de transporte; el subsidio familiar; los valores correspondientes al quinquenio; las cotizaciones en forma retroactiva a la caja de compensación familiar; los porcentajes de cotización de aportes en pensión y salud; la devolución de los valores pagados en exceso por la demandante frente a los porcentajes de cotización en pensión y salud “que debieron pagarse en forma compartida entre la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. y el señor L.G.L.C.. Cfr. Ib., f. 4.
[3] Ib.
[4] Ib., f. 6. El demandante afirmó que estuvo vinculado a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. “a través de sendos contratos de prestación de servicios continuos el uno al otro”. Sin embargo, no aportó los referidos contratos.
[5] Expediente digital. 05AutoRemite.pdf
[6] Ib., f. 2. La jueza citó el Oficio 2019EE3222 de 31 de diciembre de 2019, expedido por la subdirectora Técnica Jurídica del Servicio Civil Distrital.
[7] Ib., f. 2.
[8] Ib.
[9] Expediente digital. 06CorreoRecursoReposición.pdf., f. 2. El demandante citó la providencia SL1334-2018 de 18 de abril de 2018.
[10] Expediente digital. 12.2021-254 Auto rechaza demanda- Propone conflicto negativo de jurisdicción.pdf., f. 1.
[11] Expediente digital. Constancia de reparto CJU-1721, f. 1.
[12] Ib.
[13] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[14] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[16] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[17] Id.
[18] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[19] CJU-317, reiterado, entre otros, en los autos 676 de 2021 (CJU-300) y 406 de 2021 (CJU-1303). La Corte Constitucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado administrativo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el demandante, en contra de una entidad territorial, con la finalidad de que “se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas”. El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de distintos “contratos de orden de prestación de servicios”.
