Auto nº 1384/22 de Corte Constitucional, 14 de Septiembre de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 14 de Septiembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1843 |
Auto 1384/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: expediente CJU-1843
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 3 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 18 de mayo de 2021, C. acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución SUB 287760 del 18 de octubre de 2019, por medio de la cual reconoció una pensión de vejez a favor del señor L.F.C.F.. Lo anterior, al considerar que “se tuvo en cuenta un IBL inconsistente arrojando una mesada pensional superior a la que en derecho le corresponde, por lo cual es contraria a la ley”[1]. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó que se “ORDENE al señor C.F.L.F.R. a favor de COLPENSIONES las sumas económicas recibidas por concepto de mesadas pagadas, más aquellas que se continúan pagando, retroactivo, recibidos de forma irregular con ocasión del reconocimiento de pensión la pensión de vejez en cuantía superior a la correspondiente”[2].
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El conocimiento del proceso fue asignado, por reparto, al Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá. Mediante providencia de 12 de noviembre de 2021, este despacho judicial (i) declaró de oficio la excepción de falta de jurisdicción y competencia para conocer la demanda interpuesta por C. y (ii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera asignado entre los juzgados de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá. Indicó que “en atención al numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con la interpretación realizada por la Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda- Subsección A., con ponencia del C.W.H.G., en providencia del 28 de marzo de 2019 dentro del expediente con radicado 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857), la discusión que se suscita respecto del acto administrativo, escapa del conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa, por tratarse de un asunto de seguridad social relacionado con un trabajador del sector privado”[3]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 del CPACA y 2 de la Ley 712 de 2001.
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento le correspondió al Juzgado 3 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá, el cual, mediante auto de 15 de diciembre de 2021[4], (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 155.3 y 97 de la Ley 1437 de 2011, así como en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, “este Despacho no es competente para analizar la nulidad de un acto administrativo, y si bien al tomar una decisión podría tener incidencia en el otorgamiento de una indemnización sustitutiva, ello no implica que se esté analizando el Derecho propiamente como quiera que el demandante es una entidad estatal que demanda su propio acto por considerar que el mismo fue emitido de manera errónea y la finalidad será verificar la legalidad del Acto Administrativo emitido y como quiera que dicha competencia ha sido asignada a la jurisdicción de lo Contencioso administrativo, esta deberá asumir el conocimiento del presente litigio”[5].
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Mediante oficio del 16 de diciembre de 2021, el Juzgado 3 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[6].
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El 15 de julio de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 19 de julio de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[7].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 54 Administrativo del Circuito de Bogotá y 3 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. contra su Resolución SUB287760 del 18 de octubre de 2019. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[9], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [10].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB287760 del 18 de octubre de 2019 presentada por C. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado 3 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria[13].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazaron el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB287760 del 18 de octubre de 2019 de C., la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 – 3 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[14]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[15]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[16], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[17]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[18], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. en contra de la Resolución SUB287760 del 18 de octubre de 2019 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, C. solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la Resolución SUB287760 del 18 de octubre de 2019 que ella misma profirió y, (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar al señor L.F.C. reintegrar las sumas económicas recibidas por concepto de mesadas pagadas. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1843 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 3 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por C. en contra de la Resolución SUB287760 del 18 de octubre de 2019.
Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1843 al Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 3 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 30Demanda. P., f. 4.
[2] Id.
[3] Expediente digital. Archivo 26Auto20211112.pdf, f. 5.
[4] Expediente digital. Archivo 32AutoRechazaCompetencia.pdf., f. 6.
[5] Id, f. 2.
[6] Cfr. Constancia de remisión Corte Constitucional, p.1.
[7] Expediente electrónico. Archivo Constancia de Reparto CJU 1843.
[8] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[9] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[10] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[11] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[12] Id.
[13] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] de pequeñas causas, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos».
[14] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[15] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[17] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
