Auto nº 1385/22 de Corte Constitucional, 14 de Septiembre de 2022

1. El 4 de noviembre de 2016, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, Valle del Cauca, en calidad de entidad pública empleadora, profirió la Resolución Nº DESAJCLR16-3159[1] por medio de la cual le ordenó a la EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. –en adelante, EPS SURA–, el reintegro de $34.740.802 por concepto de las incapacidades y licencias de maternidad o paternidad sufragadas en los años 2015 y 2016 a favor de los funcionarios de la entidad.

   Lo anterior, con fundamento en que el proceso de recobro de las prestaciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud –en adelante, SGSSS– ha sido infructuoso, a pesar de haber radicado varios oficios ante la EPS SURA[2]. Esta situación fue evidenciada por la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura mediante informe Nº UA16-278 de 26 de agosto de 2016[3]. En consecuencia, de acuerdo con los numerales 2º[4] y 6º[5] del artículo 103 de la Ley 270 de 1996, el parágrafo 1º[6] del artículo 24 del Decreto 4023 de 2011 y el artículo 4º[7] del Decreto 1281 de 2002, se ordenó el reintegro de dicho rubro por tratarse de dineros públicos que debían ser devueltos a la Dirección del Tesoro Nacional. Por último, en esta resolución se dispuso que, si una vez en firme el acto administrativo no se realizaba el pago, este constituía título ejecutivo con el fin de proceder con el proceso de cobro coactivo ante la Oficina Jurídica de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali.

2. El 5 de diciembre de 2016, el señor J.J.G.D., en calidad de representante legal de la EPS SURA, presentó recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la resolución[8]. En particular, adujo que las normas invocadas por la autoridad estatal no permiten, de ninguna manera, realizar cobros de dineros correspondientes al SGSSS y, en consecuencia, no existe legitimidad para emitir actos administrativos en los que se ordene el reintegro de dichos rubros. Lo anterior, por cuanto el empleador debe iniciar el trámite ordinario ante la EPS con la radicación de las autorizaciones y las pruebas del pago de los servicios o, en caso de ser necesario, acudir ante la Superintendencia de Salud o a la jurisdicción ordinaria laboral para obtener el reintegro. Asimismo, indicó que el acto recurrido adolecía de nulidad, ya que contrariaba normas superiores en las que debió fundarse y se basaba en una falsa motivación. Todo esto, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993[9], al no ser la entidad una autoridad administradora u ente de control del SGSSS.

   Por último, argumentó que dentro de los ítems enlistados por la entidad estatal había incapacidades y licencias ya pagadas y las demás correspondían a prestaciones que no se encontraban en el sistema de la EPS, que no habían sido radicadas por parte del empleador y otras que no generaban pago por tratarse de incapacidades menores a dos días. Asimismo, señaló que los oficios presentados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, en los que solicitó el reintegro de lo pagado por prestaciones a sus servidores, fueron contestados de forma oportuna y no constituyen un título a favor del empleador, pues en ellos ni siquiera se discriminaba cada uno de los servicios sufragados ni se aportaron las autorizaciones que los sustentaban, con el fin de iniciar el trámite de cobro ante la EPS.

3. El 16 de mayo de 2017, mediante Resolución Nº DESAJCLR17-1569[10], la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali confirmó la decisión recurrida. No obstante, modificó el valor a pagar por parte de la EPS SURA, pues descontó aquellas incapacidades y licencias ya reintegradas. En consecuencia, ordenó el pago de $23.296.489 por concepto de las incapacidades y licencias de maternidad o paternidad sufragadas en 2015 y 2016 a favor de los funcionarios de la entidad. Finalmente, concedió el recurso de apelación y ordenó la remisión del asunto a su superior jerárquico.

4. El 4 de diciembre de 2017, por medio de la Resolución 7327[11], la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura confirmó en su totalidad los actos administrativos recurridos. En particular, señaló que la Seccional de Administración Judicial de Cali ordenó el reintegro de dicho rubro en cumplimiento de lo establecido en el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006[12] sobre la facultad de cobro coactivo en cabeza de las autoridades estatales. Adicionalmente, indicó que la Rama Judicial, en calidad de empleador y de acuerdo con el Decreto 4023 de 2011, tiene el derecho a obtener la devolución de las prestaciones pagadas que están a cargo de las EPS.

5. El 19 de enero de 2018, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali emitió un oficio en el que, conforme con la ejecutoria de los actos administrativos descritos, inició el cobro persuasivo de $23.296.489. En dicha comunicación, le indicó a la EPS SURA que debía pagar el monto señalado dentro de los diez días siguientes a la notificación del oficio, so pena de iniciar el proceso de cobro coactivo[13].

6. El 7 de marzo de 2018, la EPS SURA respondió al oficio remitido por la entidad estatal[14]. En particular, señaló que tenía el ánimo de reintegrar los rubros efectivamente adeudados por concepto de incapacidades y licencias de maternidad o paternidad correspondientes a 2015 y 2016, pero que no contaba con la documentación necesaria, por parte del empleador, para iniciar el proceso ordinario de cobro, pues algunas de las prestaciones que se reclamaban no existían en el sistema de la EPS y otras no habían sido radicadas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali. Por esta razón, solicitó que se remitieran las autorizaciones correspondientes a las incapacidades y licencias pendientes de pago, así como constancia de que fueron sufragadas por el empleador. Asimismo, pidió que esto se efectuara antes de contabilizar el término de 10 días indicado en la comunicación y que no se remitiera el asunto a cobro coactivo. Esta petición no fue contestada por la entidad.

7. El 26 de junio de 2018[15], la EPS SURA, mediante apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Rama Judicial –Consejo Superior de la Judicatura– Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, V.d.C.. Como pretensiones, solicitó que: (i) se declarara la nulidad de los actos administrativos del 4 de noviembre de 2016, 16 de mayo de 2017 y 4 de diciembre de 2017, en los que se ordenó el reintegro de dineros adeudados por la EPS correspondientes al pago de incapacidades y licencias de maternidad o paternidad. Adicionalmente, pidió a título de restablecimiento del derecho: (ii) la terminación de toda actuación de carácter persuasivo, de cobro coactivo o jurisdiccional derivada de los actos administrativos acusados; (iii) que no se tuviera por acreditado el carácter de título ejecutivo de las resoluciones demandadas, pues fueron proferidas de manera ilegal; (iv) que, en el evento de no haber iniciado ningún proceso de cobro con base en dicho actos, se le ordenara a la entidad abstenerse de promoverlos; y (v) la devolución de las sumas que la EPS SURA pagara a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, en cumplimiento de lo ordenado, antes de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos.

   Como fundamento de lo anterior, la demandante indicó que, de acuerdo con los artículos 137 y 138 del CPACA, los actos administrativos acusados incurrieron en las causales de nulidad por falsa motivación, violación del debido proceso, desconocimiento de las normas superiores en las cuales debió fundarse, y falta de competencia.

   En primer lugar, respecto de la falsa motivación, argumentó que no existe prueba que indique que la entidad demandada inició el trámite ordinario de reconocimiento, liquidación y reintegro, de acuerdo con lo establecido en el artículo 24 del Decreto 4023 de 2011, y, en esa medida, no existe deuda a cargo de la demandante. Por lo tanto, los actos administrativos carecen de fundamento fáctico y jurídico. Adicionalmente, para la demandante el artículo 103 de la Ley 270 de 1996, no consagra ninguna facultad de recobro como la que pretende hacer valer el ente estatal, circunstancia que genera una falsa motivación jurídica de las resoluciones acusadas.

   En segundo lugar, sobre la violación al debido proceso, la EPS SURA alegó que ni la Dirección Ejecutiva Seccional ni la Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la Judicatura respondieron al hecho de que las prestaciones presuntamente adeudadas corresponden a incapacidades y/o licencias que no han sido radicadas ante la EPS y que no aparecen en el sistema de la entidad, actuación que vulnera el debido proceso.

   En tercer lugar, respecto de la falta de competencia, se reiteraron los argumentos propuestos sobre la aplicación indebida del artículo 103 de la Ley 270 de 1996; y se indicó que: (i) se viola la prohibición constitucional contenida en el artículo 6º superior[16] sobre la extralimitación de las funciones por parte de servidores públicos; (ii) se dio una interpretación errónea al artículo 24 del Decreto 4023 de 2011; (iii) los actos administrativos se fundaron en el artículo 121 del Decreto 019 de 2010, norma que se encuentra derogada; y (iv) se desconocieron los artículos 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 41, literal g, de la Ley 1122 de 2007.

8. El 2 de agosto de 2018, mediante Auto Nº 573, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali alegó no tener competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la EPS SURA en contra de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali[17]. Lo anterior, por cuanto: (i) el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social señala que es la jurisdicción ordinaria laboral la competente para conocer conflictos que se susciten entre empleadores y EPS respecto del reconocimiento y pago de prestaciones propias del SGSSS. En consecuencia, (ii) al tratarse de una demanda sobre el reintegro de dineros pagados por la entidad estatal por concepto de incapacidades médicas y licencias de maternidad o paternidad, el asunto no le correspondía a la jurisdicción contenciosa administrativa, a pesar de la naturaleza de la autoridad demandada. Al respecto, se refirió a una providencia del 11 de agosto de 2014 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[18], en la que se le asignó el conocimiento de un proceso sobre reconocimiento de prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Con fundamento en lo anterior, ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito de Cali.

9. El 18 de agosto de 2018, el apoderado de la EPS SURA presentó recurso de reposición[19] en contra del Auto Nº 573 de 2 de agosto de 2018, con el fin de que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali revocara su decisión y conociera de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, el 24 de octubre de 2018, mediante Auto Nº 754, la autoridad judicial confirmó su decisión, al considerar que las pretensiones de la demandante, a pesar de referirse a la competencia de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, se dirigen a obtener el reintegro de dineros correspondientes a incapacidades y licencias de maternidad o paternidad.

10. Por reparto, el 9 de noviembre de 2018, el proceso le fue asignado al Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali[20]. En Auto Nº 712 de 6 de febrero de 2016, se inadmitió la demanda[21], al estimar que no se cumplía con los requisitos del artículo 25 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Adicionalmente, el juez adujo que, al presentarse la demanda como medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se adecuaría el trámite a un proceso ordinario laboral, conforme con el artículo 90 del Código General del Proceso y, en consecuencia, con fundamento en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, solo se pronunciaría sobre las pretensiones relativas a ordenar el reintegro de dineros correspondientes a prestaciones propias del SGSSS, ya que carecía de competencia para estudiar aquellas relacionadas con la legalidad de los actos administrativos acusados. Finalmente, se otorgaron cinco días hábiles para subsanar la demanda, pero la EPS SURA no aportó el escrito de subsanación.

11. El 18 de marzo de 2019, la EPS SURA presentó recurso de reposición[22] en contra del auto de inadmisión. En particular, reiteró los argumentos propuestos en la demanda y afirmó que el proceso debía ser conocido por la jurisdicción contencioso administrativa, ya que no existían pretensiones relacionadas con el reintegro de dineros pagados por incapacidades y licencias, pues la controversia no giraba en torno de la existencia de la deuda. Por el contrario, las pretensiones se dirigían exclusivamente a controvertir la legalidad de los actos administrativos y evitar que estos fueran usados como títulos ejecutivos en un proceso de cobro coactivo. Por lo anterior, solicitó promover conflicto de jurisdicciones ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dado que el juez laboral carecía de competencia para inadmitir o rechazar la demanda. Lo anterior, conforme con los artículos 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 104 del CPACA.

12. El 20 de marzo de 2019, mediante Auto Nº 812, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali desestimó el recurso de reposición por extemporáneo y, al no haberse presentado escrito de subsanación, rechazó la demanda[23].

13. Contra dicha decisión, la EPS SURA presentó recurso de apelación en el que reiteró los argumentos propuestos en el recurso de reposición de 18 de marzo de 2019[24] e indicó que el juez laboral tergiversó las pretensiones de la demanda, pues no se pretende el reintegro de dineros correspondientes a prestaciones del SGSSS, aunque el contexto general del asunto tenga que ver con ellas. El 1º de abril de 2019, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali concedió el recurso y remitió el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad[25].

14. Mediante Auto Nº 385 de 20 de mayo de 2021[26], la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali revocó la decisión acusada y, en su lugar, le ordenó al Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad proponer conflicto de jurisdicciones. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: (i) tanto el juzgado laboral como el contencioso administrativo interpretaron erróneamente la demanda, pues, si bien se relaciona con el cobro de prestaciones propias del SGSSS, las pretensiones no se dirigen a cuestionar la existencia de la deuda, sino a controvertir la legalidad de actos administrativos proferidos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, como autoridad estatal empleadora. En esa medida, (ii) la controversia no es de aquellas asignadas a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, en virtud de lo establecido en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pues no se refiere a un conflicto suscitado entre el empleador y la EPS para el reconocimiento de prestaciones; por el contrario, (iii) se trata de la demanda de nulidad en contra de actos administrativos de carácter particular, asunto que, de acuerdo con los artículos 88 y 104 del CPACA, le compete a la jurisdicción contencioso administrativa.

15. El 21 de enero de 2022, en Auto Nº 0078[27], el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali promovió conflicto negativo de jurisdicciones para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la EPS SURA en contra de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali. Lo anterior, en cumplimiento de lo ordenado por la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali el 20 de mayo de 2021. Al respecto, reiteró los argumentos propuestos por su superior jerárquico en el auto que resolvió el recurso de apelación en contra de la providencia en la que se rechazó la demanda. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 superior.

16. El 1 de febrero de 2022, mediante Oficio Nº 099, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali remitió el expediente a la Corte Constitucional, con el propósito de que dirima el conflicto propuesto[28].

17. El 15 de julio de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado H.C.C.. El 19 de julio de 2022 la Secretaría General de esta Corporación entregó el expediente al despacho[29].

Competencia

1. La Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo estipulado por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[30].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[31].

3. En ese sentido, el Auto 155 de 2019[32] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[33].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[34].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades judiciales en colisión manifiesten, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[35].

   En el asunto de la referencia se cumplen los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicción.

4. En el caso concreto se acreditan los presupuestos previamente enunciados así:

   (i) Presupuesto subjetivo. El conflicto se suscitó entre el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad. En consecuencia, se comprueba que el conflicto se origina entre dos autoridades judiciales pertenecientes a jurisdicciones distintas.

   (ii) Presupuesto objetivo. Existe una controversia entre las autoridades en mención, con respecto a la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la EPS SURA en contra de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali. Lo anterior, con ocasión de los actos administrativos proferidos por la demandada en los que se le ordenó a la parte activa el reintegro de los rubros pagados en calidad de empleador, por concepto de incapacidades médicas y licencias de maternidad y/o paternidad, en 2015 y 2016. En consecuencia, existe un proceso judicial en curso, respecto del cual se plantea el presente conflicto negativo de jurisdicciones.

   (iii) Presupuesto normativo. Las autoridades judiciales enunciaron fundamentos de índole legal y constitucional para sustentar sus posturas y negar la competencia sobre el asunto bajo examen. De acuerdo con el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali, las pretensiones de la demanda se dirigen a obtener el reconocimiento y posterior reintegro de dineros correspondientes a prestaciones del SGSSS que están a cargo de las EPS y, en esa medida, es un conflicto suscitado entre un empleador y una entidad promotora de salud que, de acuerdo con el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social le corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral.

   Por su parte, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Cali reiteró los argumentos propuestos por la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en los que se señaló que a pesar de relacionarse con el recobro de dineros propios del SGSSS, la demanda no se dirige a controvertir el reconocimiento de las prestaciones pagadas o la existencia de la deuda, sino que tiene el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali ordenó el reintegro de $23.296.489 por concepto de las incapacidades y licencias de maternidad o paternidad sufragadas en 2015 y 2016 a favor de los funcionarios de la entidad. En consecuencia, al tratarse del examen de legalidad de actos proferidos por autoridades estatales en ejercicio de sus funciones, de acuerdo con lo establecido en los artículos 88, 104 y 229 del CPACA, el conocimiento del asunto le compete a la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo tanto, se tiene por acreditado el requisito normativo para la configuración de un conflicto de jurisdicciones.

   Asunto objeto de decisión y su metodología

5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para ello, hará referencia a: (i) la regla general de competencia sobre conflictos entre empleadores y EPS para el reconocimiento de prestaciones propias del SGSSS, contenida en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; (ii) la regla de competencia establecida en el artículo 104 del CPACA sobre las controversias surgidas en virtud de actos administrativos; y (iii) el precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre un caso idéntico. Con base en tales consideraciones, (iv) dirimirá el conflicto en el caso concreto.

   La competencia para conocer de conflictos relacionados con prestaciones propias del Sistema General de Seguridad Social en Salud

6. El numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en su redacción original, establecía que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social conocería, de “[l]as controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”.

   Al respecto, esta Corporación en Sentencia C-1027 de 2002[36], consideró que la norma era constitucional, ya que el Legislador tenía la potestad de asignarle a la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer de las problemáticas relacionadas con el Sistema de Seguridad Social Integral[37]. Lo anterior, porque el constituyente le atribuyó una unidad conceptual a la Seguridad Social Integral[38], que se materializó con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993[39].

7. No obstante, dicha disposición fue modificada por el artículo 622 del Código General del Proceso –en adelante, CGP– en el que se dispuso que la jurisdicción ordinaria laboral conocerá de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Esto significa que el Legislador restringió la competencia de la jurisdicción ordinaria a los conflictos derivados de la prestación de servicios propios de la seguridad social. Por lo tanto, no todas las controversias que se susciten entre los sujetos señalados en dicha norma y que tengan relación con el SGSSS, son necesariamente asignadas a dicha jurisdicción.

   Esto es así, ya que el tránsito normativo descrito implicó que, a partir de la entrada en vigencia del CGP, la jurisdicción ordinaria laboral solo conozca de las controversias que: (i) se susciten entre los afiliados, los empleadores, beneficiarios o usuarios, de un lado, y las entidades administradoras o prestadoras, del otro (criterio orgánico); (ii) con ocasión de la prestación de los servicios de seguridad social; (iii) siempre que no tengan relación con responsabilidad médica o asuntos contractuales (criterio objetivo o material). De manera que no es posible afirmar, sin más, que la jurisdicción ordinaria laboral conoce de todas las controversias relativas a la seguridad social, pues resulta necesario verificar si el proceso en cuestión cumple con los criterios señalados.

   La competencia para examinar la legalidad de actos administrativos de carácter particular, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

8. Ahora bien, según el artículo 104 del CPACA, “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Así, esa jurisdicción conocerá de los conflictos: (i) presentados por o en contra de entidades públicas o privadas en ejercicio de funciones públicas, y (ii) con ocasión de actuaciones relacionadas con sus funciones y que estén sometidas al derecho administrativo.

9. En relación con el SGSSS, la Corte Constitucional, en el Auto 1165 de 2021[40], resolvió el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre la jurisdicción ordinaria laboral y la contencioso administrativa para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Coomeva Entidad Promotora de Salud S.A. EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud. Lo anterior, con ocasión de algunos actos administrativos en los que la autoridad demandada le ordenó a la EPS el reintegro de $299.685.678 pesos, al Fondo de Solidaridad y Garantías –FOSYGA–, por concepto de capital a compensar.

   En esa ocasión, la Sala Plena de esta Corporación le asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso administrativa, al considerar que: (i) la controversia se origina en el cuestionamiento de la validez de actuaciones administrativas; (ii) no se suscitó entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras; y (iii) no se equipara a litigios o reclamaciones sobre la prestación de servicios propios del SGSSS.

   El precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre demandas en contra de actos administrativos en los que entidades estatales, en calidad de empleadores, ordenan el reintegro de sumas pagadas por concepto de incapacidades y licencias de maternidad y/o paternidad a favor de sus servidores.

10. En auto de 4 de julio de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[41] resolvió el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Cali y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de la misma ciudad, para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. – EPS SURA, en contra de la Nación – Rama Judicial– Consejo Superior de la Judicatura– Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali.

11. En este caso, la demanda se dirigió en contra de los actos administrativos proferidos por la entidad demandada[42], en los que se ordenó a la EPS SURA el reintegro de $196.660.334 pesos por concepto de incapacidades y licencias de maternidad o paternidad sufragadas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali en 2013, 2014 y parte de 2015, en calidad de empleadora, a favor de sus servidores. Como pretensiones, la EPS solicitó que: (i) se declarara la nulidad de los actos administrativos acusados, al carecer de motivación y haberse proferido por una autoridad estatal sin competencia para el efecto; y a título de restablecimiento del derecho (ii) suspender cualquier actuación administrativa de cobro coactivo o judicial que se llevara a cabo con base en lo ordenado en dichas resoluciones o abstenerse de promoverlas; y (iii) declarar que el proceso de reintegro de dineros correspondientes al SGSSS debía ceñirse a lo establecido en el artículo 24 del Decreto 4023 de 2011.

12. Al resolver el conflicto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura le asignó el conocimiento del caso a la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en los siguientes argumentos:

    (i) El artículo 104 del CPACA indica que la jurisdicción contencioso administrativa conocerá de los procesos instaurados por o en contra de entidades estatales, con fundamento en litigios originados en actos, contratos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo. En esa medida, la demanda del caso bajo examen se dirige a controvertir la legalidad de un acto administrativo proferido por una autoridad pública en el ejercicio de sus funciones, pues la demandante alegó que las resoluciones fueron emitidas sin contar con la competencia para el efecto y sin motivación alguna que las justifique. Al respecto, aclaró que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali hace parte de la Rama Judicial y sus actuaciones están sujetas al derecho administrativo, circunstancia que permite que los actos administrativos particulares que profiera puedan ser demandados por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA.

    (ii) A su vez, dicho medio de control es de conocimiento de los jueces y tribunales administrativos, según la cuantía, por expresa disposición de los artículos 152 y 155 del CPACA.

    (iii) El tipo de controversia no hace parte de aquellas que le fueron asignadas a la jurisdicción ordinaria laboral, de conformidad con el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, dado que: (a) se solicita la nulidad de actos administrativos; (b) no se reclama la prestación de servicios propios de la seguridad social ni el reintegro de dineros provenientes del SGSSS; (c) se discute la competencia de la entidad estatal para proferir las resoluciones acusadas, mas no la existencia de la presunta deuda por incapacidades y licencias de maternidad o paternidad; y (d) los actos administrativos serán el título ejecutivo con el que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial iniciará el proceso de cobro coactivo en contra de la EPS, asunto que es propio del derecho contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 98 del CPACA[43].

13. En síntesis, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura le asignó a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento del asunto, ya que se trataba de una controversia suscitada en virtud de una actuación administrativa, en la que se discutía la legalidad de actos administrativos proferidos por una autoridad estatal en ejercicio de sus funciones y, aunque se relacionaba con dineros del SGSSS, el litigio no se refería a la prestación de servicios propios de la seguridad social.

14. Con fundamento en las consideraciones previas, la Sala procede a resolver el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad.

15. La Sala dirimirá esta controversia en el sentido de determinar que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la EPS SURA en contra de la Nación –Rama Judicial– Consejo Superior de la Judicatura– Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali. En este caso, deberá aplicarse el artículo 104 del CPACA sobre la competencia para conocer de controversias suscitadas en virtud de actos administrativos. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos:

16. En primer lugar, el artículo 104 del CPACA señala que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de litigios (i) presentados por o en contra de entidades públicas o privadas en ejercicio de funciones públicas, y (ii) con ocasión de actuaciones relacionadas con sus funciones. Al examinar estos elementos en el caso concreto, se tiene que: (i) la demanda fue promovida por la EPS SURA en contra de la Nación –Rama Judicial– Consejo Superior de la Judicatura– Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali. En esa medida, resulta acreditado que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se dirige en contra de una autoridad estatal.

    Por otro lado, (ii) la controversia surge de la emisión de las Resoluciones DESAJCLR 16-3159, DESAJCLR 17-1569 y 7327, en las que la demandada ordenó el reintegro de $23.296.489 por concepto de incapacidades y licencias de maternidad o paternidad pagadas a sus servidores y que considera a cargo de la EPS SURA. Al respecto, las pretensiones, tal como se plantearon en la demanda, se dirigen a controvertir la legalidad de dichas resoluciones, en cuanto actos administrativos proferidos en ejercicio de las funciones atribuidas a la autoridad estatal demandada[44]. Cabe aclarar que al juez que resuelve el conflicto de jurisdicciones no le compete, prima facie, interpretar el alcance de las pretensiones. En consecuencia, se cumple con los dos elementos necesarios para atribuir el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso administrativa.

17. En segundo lugar, aunque en el Auto 1165 de 2021, reseñado en el fundamento jurídico 9 de esta providencia, esta Corporación no resolvió un conflicto de jurisdicciones exactamente igual al que se estudia en el caso concreto, sí puede afirmarse que la presente decisión se fundamenta bajo la misma lógica. Lo anterior, ya que (i) la controversia se origina en el cuestionamiento de la validez de actuaciones administrativas; y aunque sí se suscitó entre un empleador y una EPS, (ii) no se equipara a litigios o reclamaciones sobre la prestación de servicios propios del SGSSS.

    Cabe resaltar que la demanda presentada por la EPS SURA no contiene pretensiones dirigidas a obtener el reintegro de dineros propios del SGSSS, como lo afirmaron los juzgados involucrados en el presente conflicto de jurisdicciones. En realidad, como lo señaló la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali al resolver el recurso de apelación en contra del auto que rechazó la demanda, ninguna de las pretensiones se dirige a controvertir la presunta deuda, reclamar la prestación de servicios o negar el pago de los mismos. Por el contrario, se dirige a lograr la nulidad de varios actos administrativos. En consecuencia, esta Sala evidencia que, si bien el asunto se relaciona con prestaciones propias del SGSSS, la controversia no versa sobre ellas, por las razones señaladas en el fundamento jurídico 16 de esta providencia.

18. Finalmente, las consideraciones expuestas anteriormente se confirman con el precedente reseñado en los fundamentos jurídicos 10 a 13 de esta providencia, pues el presente caso es idéntico al resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 4 de julio de 2019[45]. Lo anterior, con fundamento en que, en el expediente bajo examen, también se discute la legalidad de actos administrativos que ordenaron el reintegro de dineros correspondientes a prestaciones del SGSSS, mas no la ejecución de los servicios en sí mismos y, en esa medida, no es una controversia que pueda ser asignada a la jurisdicción ordinaria laboral. En consecuencia, resulta aplicable el artículo 104 del CPACA sobre el conocimiento de controversias suscitadas con ocasión de actos sujetos al derecho administrativo, en contra de entidades públicas.

19. Regla de decisión. La competencia judicial para conocer de litigios en los que se pretenda la nulidad de actos administrativos proferidos por autoridades estatales, en calidad de empleadores, en contra de EPS en los que se ordene el reintegro de rubros correspondientes a pagos por concepto de incapacidades y licencias de maternidad o paternidad, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior, en atención a que: (i) a pesar de ser asuntos relacionados con el SGSSS, no se refieren a la prestación de servicios propios de la seguridad social y, en esa medida, (ii) aplica la regla de competencia establecida en el artículo 104 del CPACA, al tratarse de controversias que surgen de la expedición de actos administrativos proferidos por entes estatales en ejercicio de sus funciones.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,