Auto nº 1386/22 de Corte Constitucional, 14 de Septiembre de 2022
| Ponente | Antonio José Lizarazo Ocampo |
| Fecha de Resolución | 14 de Septiembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1920 |
Auto 1386/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: expediente CJU-1920
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado S.:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 13 de abril de 2018 la sociedad EPS y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A. – EPS SURA (en adelante EPS SURA), promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones No. 002544 del 25 de agosto de 2016 y 002979 del 31 de agosto de 2017 expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante Supersalud)[1].
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La UNIÓN TEMPORAL NUEVO FOSYGA (en adelante FOSYGA), emitió un informe final en el que indicaba la existencia de valores a reintegrar por parte de EPS SURA a favor del FOSYGA por concepto de prestaciones económicas consistentes en licencias de maternidad, paternidad e incapacidades (reconocida en fallos de tutela) así como por el reconocimiento de medicamentos incluidos en el POS (ahora PBS) y recobrados al FOSYGA como NO POS[2].
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En la demanda se expuso que, no obstante, las declaraciones rendidas por la EPS SURA, la Supersalud, dio por acreditado el informe mencionado y emitió la Resolución No. 002544 del 25 de agosto de 2016 en la cual ordenó el reintegro a favor del FOSYGA por valor de $182.941.913,oo, más el monto de intereses moratorios que se causen sobre el capital involucrado entre el 14 de octubre de 2015 hasta la fecha que se realice el reintegro de los recursos[3].
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La EPS SURA presentó el recurso de reposición, mediante memorial radicado el 4 de octubre de 2016. Expuso como argumentos principales de inconformidad: i) la vulneración al debido proceso administrativo y ii) la inexistencia de la obligación de restituir suma alguna por tratarse de pagos debidamente justificados al referirse a prestaciones económicas ordenadas mediante fallos de tutela y medicamentos que no se encontraban incluidos en el en el POS (ahora PBS), los cuales debían ser reconocidos por el FOSYGA.
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Mediante Resolución No. 002979 del 31 de agosto de 2017, la Supersalud confirmó la decisión recurrida.
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La demanda fue repartida al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera. Este despacho, mediante Auto del 18 de febrero de 2020[4], declaró falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los jueces laborales y de la seguridad social de Bogotá. Esto por cuanto al pronunciamiento del Consejo Superior de la Judicatura[5], el cual señaló que los temas relacionados con el Sistema de Seguridad Social Integral son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral y de la Seguridad Social y no de la jurisdicción contencioso administrativo.
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Enfatizó que las discusiones relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social en salud que se produzcan entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras del servicio de salud se encuentran asignadas a la jurisdicción ordinaria en virtud del contenido del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 que modificó el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social independientemente de la naturaleza jurídica de las partes y de los actos que se controviertan[6].
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Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá[7], el cual, mediante Auto del 4 de febrero de 2021, declaró la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Argumentó que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social: “[l]a Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Destacó que el Consejo de Estado en un pronunciamiento proferido el 19 de enero de 2017 señaló “que la jurisdicción ordinaria no juzga actos administrativos en los que se cuestiona en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, la validez del que le reconoció la pensión de jubilación al demandado ...”[8]
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El 16 de febrero de 2022[9], el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional, y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 29 de julio de 2022.
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[10] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[11] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[12] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda interpuesta por la EPS SURA contra un administrativo expedido por la Supersalud -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 6-8 supra) -presupuesto normativo-.
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En el Auto 1165 de 2021,[13] la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Supersalud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS).
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En dicha providencia, la Corte señaló que el procedimiento que debe adelantar la Supersalud para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta a lo previsto en el CPACA. Por lo tanto, las decisiones proferidas por dicha entidad son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, se indicó que la competencia de dicha jurisdicción para resolver este tipo de asuntos tiene como fundamento los artículos 104, 138 y 155 del CPACA.
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Adicionalmente, la Corte aclaró que, si bien la actuación de la Supersalud tiene la finalidad de proteger los recursos del SGSSS, debido al incumplimiento de los parámetros previstos en el Decreto Ley 1281 de 2012[14] y la Resolución 3361 de 2013,[15] tal vínculo no convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificada por el artículo 622 del Código General del Proceso. Esto debido a que el origen del conflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de la Supersalud de restituir al FOSYGA una determinada suma de dinero.
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Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala Plena estableció la siguiente regla de decisión: “Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
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En el presente asunto se advierte que la EPS SURA presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Supersalud con el propósito de que se declare la nulidad de las resoluciones emitidas por dicha entidad en las cuales se ordena a la demandante la restitución de recursos a favor del FOSYGA (hoy ADRES). La Sala encuentra que, de conformidad con las consideraciones expuestas previamente, en el presente caso la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Lo anterior por cuanto, como se indicó anteriormente, en el Auto 1165 de 2021 esta Corporación estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos procesos mediante los cuales se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Supersalud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS.
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Por tanto, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 1165 de 2021, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda interpuesta por EPS SURA en contra de la Supersalud, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la EPS SURA contra la Superintendencia Nacional de Salud.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1920 al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-1920. Carpeta 11001310501220200045800, archivo denominado: “01 CUADERNO 1.pdf”. P.. 9.
[2] I.em.
[3] I.em.
[4] Expediente digital CJU-1920. Carpeta: 11001310501220200045800. Archivo denominado: “ 01 CUADERNO 1.pdf”. pág. 519.
[5] Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sentencia de 29 de mayo de 2019, expediente No. 2013-02678-01.
[6] Expediente digital CJU-1920. Carpeta: 11001310501220200045800. Archivo denominado: “ 01 CUADERNO 1.pdf”. pág. 521.
[7] I., Archivo denominado: “002. ACTA REPARTO LABORAL – SECUENCIA 15039.pdf”.
[8] Expediente No. 76001-23-31-000-2010-01597- (4325-2014). M.S.L.I.V..
[9] I.. Archivos denominados “Correo Remisorio y Link.pdf” y “02 CJU-1920 Constancia de Reparto.pdf”.
[10] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[13] Expediente CJU-323 M.G.S.O.D.. Reiterado en el Auto 463 de 2022. M.G.S.O.D..
[14] Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación.
[15] Por la cual se fija el procedimiento para el reintegro de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA apropiados o reconocidos sin justa causa.
