Auto nº 1401/22 de Corte Constitucional, 19 de Septiembre de 2022

1. El 29 de agosto del año en curso, la Coordinadora Nacional de Justicia y Paz de la Procuraduría General de la Nación solicitó a la Sala Especial de Seguimiento declarar un estado de cosas inconstitucional en materia de indemnización administrativa y judicial a víctimas reconocidas en el marco de los procesos de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005).

   Para sustentar su petición, la actora realizó un recuento de la jurisprudencia constitucional en materia del derecho a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con la obligación de reparar integralmente las violaciones de Derechos Humanos y el derecho a la protección judicial. Posteriormente, presentó un análisis acerca del estado actual de las indemnizaciones reconocidas a las víctimas en las sentencias emitidas por las Salas de Justicia y Paz de los tribunales del país.

   1.1. En concreto, manifestó que la Ley 975 de 2005 -Ley de Justicia y Paz-, cuenta con cuatro fuentes de recursos destinadas para el pago de las indemnizaciones a víctimas de grupos armados organizados al margen de la ley. Aquellas, corresponden a: (i) recursos propios, derivados de los bienes denunciados por los postulados, perseguidos por la Fiscalía General de la Nación y monetizados y/o administrados por el Fondo para la Reparación a las Víctimas de la Unidad para las Víctimas; (ii) el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha Contra el Crimen Organizado (FRISCO); (iii) donaciones; (iv) multas y condenas económicas; y, (v) el Presupuesto General de la Nación. Al respecto, la actora indicó que el Juzgado Único de Ejecución de Sentencias de Justicia y Paz para el Territorio Nacional registra 68 sentencias ejecutoriadas, las cuales han reconocido indemnizaciones por un monto que asciende a COP$5.169.360.441.663,83.

   1.2. Ligado a ello, la Ley 1448 de 2011 estableció que, en aquellos procesos en que el Estado debe concurrir subsidiariamente a indemnizar a las víctimas, el pago de aquella se limitará al monto establecido en el reglamento correspondiente para la indemnización individual administrativa, el cual asciende a un máximo de 40 salarios mínimos legales mensuales vigentes por grupo familiar[1]. Bajo ese entendido, el valor de las indemnizaciones ordenadas en las referidas sentencias, y que serían canceladas con recursos del Presupuesto General de la Nación, ascendería a COP$1.478.490.371.337,27.

   1.3. No obstante, la peticionara manifestó que, en relación con los montos de indemnización que pueden ser cubiertos con recursos del Presupuesto General de la Nación, se han desembolsado tan solo COP$558.165.141.179,14. Por lo anterior, la actora estimó que se requieren cerca de 8 o 9 vigencias fiscales para cancelar a las víctimas de las sentencias referidas, a pesar de los porcentajes de la indemnización que pueden reconocerse con recursos del Presupuesto General de la Nación.

   1.4. Igualmente, argumentó que, de manera adicional al pago que podría ser cancelado con recursos del Presupuesto General de la Nación, se requieren recursos propios, provenientes de la monetización y/o administración de los bienes denunciados por los postulados. Ello equivaldría a COP$3.663.163.805.418,21 para llevar a cabo el pago de las indemnizaciones judiciales en cumplimiento de las sentencias referidas. Sin embargo, el consolidado de activos contingentes con extinción de dominio del Fondo para la Reparación a las Víctimas a junio de 2022 sumaba COP$300.415.747.364, mientras que el consolidado de inventario de bienes sin extensión de dominio sumaba a la misma fecha COP$397.852.717.470,12. Lo anterior, supone un déficit cercano a los 3 billones de pesos, para el pago de las indemnizaciones judiciales con recursos propios.

2. De conformidad con lo expuesto, la peticionaria consideró que el estado de rezago en la indemnización de las víctimas reconocidas en el marco de la Ley de Justicia y Paz constituye un problema estructural, el cual cumple con los presupuestos necesarios para ser considerado un Estado de Cosas Inconstitucional (en adelante ECI). En particular, argumentó que, al universo de víctimas reconocidas en las 68 sentencias ejecutoriadas –a quienes no se les ha cancelado la indemnización– se le vulneran los derechos a la dignidad humana, la integridad física, psicológica y moral, a la indemnización y a la protección judicial, lo que supone una vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas.

   Igualmente, consideró que el reducido rubro asignado a la Unidad para las Víctimas para el pago en subsidiariedad de las indemnizaciones, sumado a las presuntas falencias en la persecución de bienes de los integrantes de las estructuras armadas desmovilizadas mediante la Ley 975 de 2005, constituyen una prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos. Por último, manifestó que, si bien no existe una directriz trazada por la Unidad para las Víctimas que requiera la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado, hasta el 25 de julio del año en curso, se habían instaurado 565 acciones de tutelas de las víctimas reconocidas en las sentencias de Justicia y Paz contra la Unidad.

3. Finalmente, la representante del Ministerio Público solicitó a la Sala Especial de Seguimiento la vinculación al trámite de la Dirección de Justicia Transicional de la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, las Salas de Justicia y Paz de los Tribunales Superiores de los Distritos Judiciales de Bogotá y Barranquilla, el Fondo para la Reparación a las Víctimas de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Comisión de Presupuesto del Congreso de la República, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Juzgado Penal del Circuito con Función de Ejecución de Sentencias para las Salas de Justicia y Paz del Territorio Nacional.

Objeto y estructura de la decisión

1. La presente providencia tiene por objeto requerir la información necesaria para determinar si la situación puesta de presente por la Coordinadora Nacional de Justicia y Paz de la Procuraduría General de la Nación constituye un bloqueo institucional o una práctica inconstitucional que amerite la intervención excepcional de esta Corporación. Para ello, se reiterará la competencia de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 y el alcance del ECI en materia de indemnización. Con base en lo anterior, analizará la solicitud elevada por la representante del Ministerio Público y, por último, realizará las solicitudes de información requeridas.

2. La sentencia T-025 de 2004 constató la vulneración masiva y sistemática de múltiples derechos de la población víctima de desplazamiento forzado como resultado de fallas estructurales en la política de atención dirigida a aquella población. Como consecuencia de lo anterior, la Corte declaró la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional en la materia (en adelante ECI)[2].

   En atención a la magnitud de las falencias en la política pública dispuesta para la población víctima de desplazamiento, la Sala Plena de la Corte Constitucional delegó en esta Sala Especial la verificación del cumplimiento de las órdenes estructurales de la sentencia T-025 de 2004 y de proferir las decisiones necesarias para superar el ECI[3].

3. De conformidad con dicha delegación, la Sala Especial ha proferido órdenes complejas dirigidas a superar bloqueos institucionales[4] o prácticas inconstitucionales[5] que vulneran de manera generalizada los derechos de la población desplazada[6]. En otras palabras, el seguimiento que realiza esta Corporación en el marco de la sentencia T-025 de 2004 se cimienta en la presencia de una serie de características especiales del Estado de Cosas Inconstitucional. En concreto, se relaciona con: (i) el tipo y número de derechos amenazados o violados, que denotan una vulneración simultánea de varios derechos constitucionales, lo que se opone a una vulneración ocasional o esporádica; y, (ii) que dicha vulneración emane de problemas de tipo sistémico[7].

   En concreto, la intervención de esta Sala se hace necesaria cuando se constatan situaciones complejas que constituyen bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales que, pese a provocar o amenazar con la vulneración generalizada de los derechos de la población desplazada, no recibe la atención adecuada por parte de las autoridades con responsabilidad en la garantía de los derechos de aquellos.

   Alcance del ECI en materia de indemnización

4. En el marco del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, esta Corporación ha evaluado el grado de avance, rezago o retroceso en la garantía de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación de la población víctima de desplazamiento. Estas valoraciones se llevaron a cabo sobre distintas políticas públicas y marcos normativos dirigidos a materializar tales derechos.

   4.1. En materia de indemnización, el auto 008 de 2009 consideró que el programa creado con ocasión del Decreto 1290 de 2008[8] no constituía un avance idóneo para el goce efectivo de este derecho de la población desplazada[9].

   4.2. Posteriormente, dicho programa fue reformado en virtud de la Ley 1448 de 2011. Conforme a ello, el auto 219 de 2011 insistió en la necesidad de que el Estado garantice los esfuerzos presupuestales necesarios para contar con fuentes de financiación adecuadas para la garantía efectiva de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas de desplazamiento forzado. Lo anterior, con el fin de asegurar la efectividad de los procesos previstos en la Ley 1448 de 2011, incluidos aquellos relacionados con la indemnización por vía administrativa[10].

   4.3. El auto 373 de 2016, a su vez, identificó una falta de coherencia entre los recursos destinados para la indemnización administrativa de las víctimas y las obligaciones constitucionales en la materia. Lo anterior, conduce a una restricción desproporcionada del acceso de la población víctima de desplazamiento forzado a la dicha indemnización[11]. Esta situación fue categorizada como una práctica inconstitucional.

   4.4. Por último, el auto 206 de 2017 constató cómo las debilidades institucionales y presupuestales de la Unidad para las Víctimas en relación con el presupuesto requerido para pagar la indemnización de las víctimas priorizadas y la incertidumbre sobre la disponibilidad de los dichos recursos, condujo a un número creciente de acciones de tutela que activaron órdenes de pago inmediato de las medidas indemnizatorias. Aquella situación, en consideración de la Sala vulneraba el derecho a la igualdad de aquellas víctimas que, encontrándose en situación similar, no acudían a la instancia judicial para reclamar el pago de este derecho, al tiempo que amenazaba con trasladar y reproducir los obstáculos de la ruta administrativa a la ruta judicial[12].

5. En tal sentido, el seguimiento adelantado por esta Sala Especial a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004 ha cobijado el análisis de las falencias en materia de indemnización a las víctimas de desplazamiento forzado, en el marco de distintos contextos normativos. Lo anterior, siempre y cuando aquellas vulneren o amenacen de manera generalizada el derecho a esta población y respondan a fallas estructurales que ameriten la intervención excepcional de este Tribunal en la política pública.

6. La Coordinadora Nacional de Justicia y Paz de la Procuraduría General de la Nación solicitó a esta Sala la declaratoria formal del Estado de Cosas Inconstitucional en materia de indemnización administrativa y judicial a las víctimas reconocidas en el proceso de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005). Como fundamento de su solicitud, explicó una serie de obstáculos en la materialización de las indemnizaciones ordenadas en las decisiones proferidas en el marco de tales procesos que, a su juicio, generan una vulneración generalizada de los derechos de las víctimas acreedoras de dicha indemnización.

7. Tal y como se reiteró previamente, a esta Sala Especial se le encomendó la labor de verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia T-025 de 2004; valorar los avances, rezagos y retrocesos en la superación del ECI en relación con la situación de la población víctima de desplazamiento forzado; y, proferir las decisiones requeridas para remediar las fallas estructurales que impiden el goce efectivo de los derechos de esta población. En tal sentido, la Sala carece de competencia para declarar un nuevo Estado de Cosas Inconstitucional distinto al constatado en la sentencia T-025 de 2004.

8. No obstante, la situación puesta de presente por la representante del Ministerio Público contiene elementos que permiten suponer la posible existencia de fallas estructurales en la política de indemnización a población desplazada y que no habrían sido advertidas previamente por esta Corporación. Lo anterior, por cuanto: (i) las barreras señaladas en el marco de la indemnización administrativa y judicial de las víctimas reconocidas en procesos de Justicia y Paz pueden configurar bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales de conformidad con las pautas señaladas por esta Corte; (ii) la persistencia de aquellas fallas tienen el potencial de vulnerar gravemente los derechos fundamentales de las víctimas reconocidas en dichas decisiones; y, (iii) aquellas pueden hacer parte del universo de víctimas de desplazamiento forzado sobre cuya situación recae el Estado de Cosas Inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004 frente al cual a esta Sala se le confió el deber de velar por su superación.

9. En tal virtud y, en aplicación del principio iura novit curia, corresponde a este despacho asumir una actitud oficiosa y activa, y, no ceñirse al tenor literal de la solicitud elevada[13]. Por tanto, la suscrita Magistrada le dará trámite a la comunicación objeto de la presente decisión, en el entendido de que aquella busca poner de presente eventuales bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales en materia de indemnización a la población víctima de desplazamiento forzado, situación que, como se evidenció previamente, compete a esta Sala.

   9.1. Para tal fin, este despacho remitirá a la directora de la Unidad para las Víctimas la solicitud objeto de la presente decisión. Lo anterior, para que se pronuncie sobre los hechos puestos de presente en aquella e informe a esta Corporación, en el término de un mes, si existen bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales en materia de la indemnización a las víctimas reconocidas en procesos de Justicia y Paz que ocasionen vulneraciones generalizadas a los derechos de la población desplazada. Para ello, deberá informar, con corte a agosto 31 del año en curso, entre otros, sobre: (i) el número total y porcentaje de víctimas reconocidas en sentencias proferidas en el marco de la Ley de Justicia y Paz que fueron víctimas de desplazamiento forzado; (ii) número total de víctimas que han accedido a la indemnización ordenada en los fallos de Justicia y Paz y, cuántas de estas fueron víctimas de desplazamiento forzado; (iii) la suficiencia de los recursos entregados al Fondo para la Reparación a las Víctimas para pagar las indemnizaciones ordenadas en los fallos de Justicia y Paz; (iv) discriminar el valor de los recursos existentes en el Fondo de Reparación Integral a las Víctimas de conformidad con la fuente de financiación determinada en el artículo 177 de la Ley 1448 de 2011; (iv) la capacidad financiera para cancelar los montos de indemnización que se pueden proveer con recursos del Presupuesto General de la Nación en subsidiariedad y, las proyecciones sobre el término en que aquellos serán pagados; y, (v) las barreras en la administración o monetización de los recursos propios incluidos los bienes obtenidos por entrega o persecución por parte de los ex integrantes de las organizaciones criminales que fueron condenados en el marco de los procesos de Justicia y Paz. Por último; (vi) los remedios necesarios para conjurar las fallas advertidas.

   9.2. Igualmente, se remitirá al Fiscal General de la Nación la solicitud objeto de la presente providencia. Esto, para que se pronuncie sobre los hechos puestos de presente en aquella e informe a esta Corporación, en el término de un mes, si existen bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales en materia de la indemnización a las víctimas reconocidas en procesos de Justicia y Paz que devenguen en vulneraciones generalizadas a los derechos de la población desplazada. De igual manera, deberá informar sobre: (i) las estrategias dirigidas a perseguir los bienes no entregados, ofrecidos o denunciados por los postulados en el marco de la Ley de Justicia y Paz; (ii) los resultados de aquellas y el valor con corte a agosto 31 del año en curso, de los bienes entregados al Fondo para la Reparación Integral a las Víctimas; (iii) las estrategias y resultados en materia de persecución de bienes en el marco de procesos de extinción de dominio; (iv) el número de investigaciones, procesos en curso y víctimas identificadas que al 31 de agosto del año en curso, aun no cuentan con sentencia ejecutoriada en el marco de los procesos de Justicia y Paz; (iv) los obstáculos que enfrentan; y, (v) los eventuales remedios necesarios para solventar las barreras identificadas.

   9.3. Por último, la magistrada sustanciadora remitirá al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura y al Ministro de Justicia, en su calidad de miembros del Comité de Coordinación Interinstitucional de Justicia y Paz, al igual que a la Procuradora General de la Nación, el Defensor del Pueblo, al Contralor General de la República y a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado la solicitud objeto de la presente decisión. Lo anterior, para que, en conjunto con el análisis de los informes que remitan la Unidad para las Víctimas y la Fiscalía General de la Nación, informen a esta Sala de Seguimiento si advierten bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales que ameriten la intervención de esta Corporación.

   En mérito de lo expuesto, la suscrita magistrada:

Primero.- COMUNICAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, la presente providencia a la Coordinadora Nacional de Justicia y Paz de la Procuraduría General de la Nación.

Segundo.- REMITIR la solicitud objeto de la presente decisión, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a la directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Fiscal General de la Nación, al Ministro de Justicia, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, a la Procuradora General de la Nación, al Contralor General de la República, al Defensor del Pueblo y a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado.

Tercero.- ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a la directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas remitir a esta Corporación la información requerida en el fundamento jurídico 9.1 de la presente providencia, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta decisión.

Dicho informe deberá ser remitido en el mismo término a la Procuradora General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al Contralor General de la República, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, al Ministro de Justicia y a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado. En tal sentido, deberá presentar a la Sala una constancia de dichas remisiones.

Estos documentos deberán ser allegados por medio digital (en formatos PDF y Word), a través del correo electrónico de la Secretaría General (secretaria1@corteconstitucional.gov.co), en los términos referidos previamente.

Cuarto.- OFICIAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, al Fiscal General de la Nación para que remita a esta Corporación la información requerida en el fundamento jurídico 9.2 de la presente providencia, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta decisión.

Dicho informe deberá ser remitido en el mismo término a la Procuradora General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al Contralor General de la República, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, al Ministro de Justicia y a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado. En tal sentido, deberá presentar a la Sala una constancia de dichas remisiones.

Estos documentos deberán ser allegados por medio digital (en formatos PDF y Word), a través del correo electrónico de la Secretaría General (secretaria1@corteconstitucional.gov.co), en los términos referidos previamente.

Quinto.- ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a la Procuradora General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al Contralor General de la República y a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado, remitir la información relacionada en el fundamento jurídico 9.3 de la presente providencia, en el término de un (1) mes contado a partir de la recepción de los informes sobre los que tratan las órdenes tercera y cuarta de esta decisión.

Estos documentos deberán ser allegados por medio digital (en formatos PDF y Word), a través del correo electrónico de la Secretaría General (secretaria1@corteconstitucional.gov.co), en los términos referidos previamente.

Sexto.- ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, al Ministro de Justicia, remitir la información relacionada en el fundamento jurídico 9.3 de la presente providencia, en el término de un (1) mes contado a partir de la recepción de los informes sobre los que tratan las órdenes tercera y cuarta de esta decisión.

Este documento deberán ser allegado por medio digital (en formatos PDF y Word), a través del correo electrónico de la Secretaría General (secretaria1@corteconstitucional.gov.co), en los términos referidos previamente.

Séptimo.- OFICIAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, para que remita la información relacionada en el fundamento jurídico 9.3 de la presente providencia, en el término de un (1) mes contado a partir de la recepción de los informes sobre los que tratan las órdenes tercera y cuarta de esta decisión.

Este documento deberán ser allegado por medio digital (en formatos PDF y Word), a través del correo electrónico de la Secretaría General (secretaria1@corteconstitucional.gov.co), en los términos referidos previamente.

C., notifíquese y cúmplase.

N. ÁNGEL CABO

Presidenta

Sala Especial Seguimiento Sentencia T-025 de 2004

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria Genera

[1] Ley 1448 de 2011. Artículo 10 y Decreto 4800 de 2011. Artículo 149.

[2] Cfr. Sentencia T-025 de 2004. M.M.J.C.E..

[3] De conformidad con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, el cual dispone: “(…) En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminada las causas de la amenaza”.

[4] Los bloqueos institucionales se presentan cuando existen profundos grados de desarticulación o ausencia de coordinación entre las entidades encargadas o con funciones en la política pública; cuando la asignación de las funciones o responsabilidades de las autoridades resulta difusa; o ante la disparidad entre la capacidad institucional o la apropiación presupuestal y las obligaciones que el Estado asumió con las víctimas de desplazamiento forzado, que genera ineficiencias o inoperancias administrativas que, a su vez, vulneran los derechos constitucionales de dicha población. Auto 373 de 2016. M.L.E.V.S.. Fundamento jurídico 1.4.

[5] Las prácticas inconstitucionales, por su parte, se presenta cuando la actuación de las autoridades genera un déficit de protección injustificada a sectores de la población desplazada, bien por un trato discriminatorio, bien porque se encuentran “invisibilizadas” y, por tanto, excluidos de un determinado marco legal. Auto 373 de 2016. M.L.E.V.S.. Fundamento jurídico 1.4.

[6] Cfr. Auto 178 de 2005. M.M.J.C.E.; Auto 008 de 2009. M.M.J.C.E.; Auto 385 de 2010. M.L.E.V.S.; Auto 219 de 2011. M.L.E.V.S.; Auto 373 de 2016. M.L.E.V.S.; Auto 811 de 2021. M.G.S.O.D.; Auto 894 de 2022. M.G.S.O.D., entre otras.

[7] Auto 385 de 2010. M.L.E.V.S.. Fundamento jurídico 11.

[8] Por el cual se creó el Programa de Reparación Individual por vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley en concordancia con lo dispuesto en la Ley 975 de 2005.

[9] Auto 008 de 2009. M.M.J.C.E.. Fundamentos jurídicos III.5.2 y III.5.3; y, orden décima.

[10] Auto 219 de 2011. M.L.E.V.S.. Fundamentos jurídicos 147 a 155.

[11] Auto 373 de 2016. M.L.E.V.S.. Fundamento jurídico 2.2.2.

[12] Cfr. Auto 206 de 2018. M.G.S.O.D..

[13] Cfr. Sentencia T-851 de 2010. M.H.S.P.; Sentencia T-549 de 2015. M.M.Á.R.; Sentencia T-577 de 2017. M.D.F.R. y Auto 070 de 2019. M.G.S.O.D..