Auto nº 1417/22 de Corte Constitucional, 21 de Septiembre de 2022
| Número de sentencia | 1417/22 |
| Fecha | 21 Septiembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1558 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1417/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: Expediente CJU-1558
Conflicto de jurisdicción suscitado por el Juzgado 1º Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado Ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 19 de febrero de 2021, la entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S. (en adelante, Sanitas) ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones Nos. 005507 del 30 de mayo de 2019 y 010308 de 2020, expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud. Afirmó que estas decisiones administrativas transgredieron el debido proceso en la materia, contenido en el artículo 3º de la Ley 1281 de 2002 y la Resolución 3361 de 2013, por lo que tendría aplicación lo preceptuado en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011.[1]
De lo anterior, comentó que la Unión Temporal FOSYGA 2014 solicitó a la firma interventora JAHV McGregor S.A.S., un concepto previo sobre el informe del proceso de reintegro de recursos del FOSYGA (hoy Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES) apropiados o reconocidos sin justa causa, detectados en pago de los recobros auditados por concepto de la causal Cruce de datos con la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA), del 1º de enero al 31 de julio de 2014, respecto de Sanitas.[2]
Durante el proceso de reintegro, Sanitas habría solicitado aclaraciones y precisiones a la firma interventora, JAHV McGregor S.A.S., para la realización del concepto. De lo anterior, la mencionada firma concluyó que: i) 66 recobros que correspondieron a 100 ítems, no tendrían lugar al reintegro de recursos, dado que el estado del afiliado era activo para la fecha de prestación del servicio; ii) 6 recobros que correspondieron a 9 ítems, no tendrían lugar a reintegro de recursos porque presentan inconsistencia en el tipo o número de documentos de los recobros presentados al FOSYGA; y iii) 2 recobros que correspondieron a 3 ítems, generaron la devolución de $205.160 e intereses de $151.000, para un total de $356.160. Basado en lo anterior, el 3 de noviembre de 2016, Sanitas habría reintegrado los valores señalados por la firma interventora.[3]
A pesar de ello, sostiene la demandante, la UT FOSYGA 2014 desconoció las aclaraciones y precisiones realizadas por Sanitas, así como los valores reintegrados por esta, solicitando el reintegro de 74 recobros con 112 ítems, a la Superintendencia de Salud. De esa manera, la Superintendencia de Salud ordenó a Sanitas reintegrar a la ADRES la cantidad de $4.951.410,19, a través de la Resolución 005507 del 30 de mayo de 2019. Ante esta decisión, Sanitas interpuso el recurso de reposición. Posteriormente, mediante Resolución No. 010308 de 2020, la Superintendencia de Salud resolvió el recurso, modificando la Resolución 005507 del 30 de mayo de 2019 y ordenando a Sanitas reintegrar a la ADRES la suma de $36.952.448,60.[4]
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La demanda le correspondió al Juzgado 1º Administrativo Oral de Bogotá, el cual, mediante Auto I-79/2021 del 24 de febrero de 2021, declaró la falta de jurisdicción para conocer del medio de control promovido y ordenó remitir el asunto a los juzgados laborales y de la seguridad social del Circuito de Bogotá. Al respecto, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura asignó el conocimiento de los asuntos relativos a la prestación de servicios en seguridad social, a la jurisdicción ordinaria laboral.[5] Afirmó que esas decisiones se sustentaron en la cláusula general de competencia prevista en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.[6] A partir de lo anterior, concluyó que el conocimiento de los asuntos relacionados con el manejo de los recursos de los servicios de la seguridad social le corresponde a la jurisdicción ordinaria y que esta postura ha sido asumida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.[7]
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El 26 de marzo de 2021, el asunto fue repartido al Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 3 de septiembre de 2021, esta autoridad judicial dispuso rechazar la demanda, promover conflicto negativo de competencia con el Juzgado 1º Administrativo Oral de Bogotá y remitir el proceso a la Corte Constitucional. Expuso que la pretensión de la demanda es declarar la nulidad de las resoluciones proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud, siendo un asunto es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[8] Agregó que “la presente controversia dista de tener origen en una controversia suscitada entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, sino por el contrario se trata de un conflicto en acto administrativo que se encuentra inmerso en el espectro funcional de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de los artículos 104 y 155 del CPACA.”[9]
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El 15 de octubre de 2021, el expediente fue enviado a esta Corporación mediante correo electrónico por el juzgado remitente. El 24 de junio de 2022 se repartió al despacho del Magistrado sustanciador, y el 28 de junio siguiente se hizo entrega del mismo.
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[11]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12]
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.
Objetivo
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[13]
Existe una controversia entre el Juzgado 1º Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá, para resolver la nulidad de las resoluciones Nos. 005507 del 30 de mayo de 2019 y 010308 de 2020, expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud, sobre el reintegro de recursos a la ADRES, apropiados o reconocidos sin justa causa, detectados en pago de los recobros auditados por concepto de la causal Cruce de datos con la Base de Datos Única de Afiliados.
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[14]
Tanto el Juzgado 1º Administrativo Oral de Bogotá como el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo desarrollado por el Consejo Superior de la Judicatura, la cláusula general de competencia prevista en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso, determina que las controversias en materia de seguridad social, son competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que la pretensión de la demanda es declarar la nulidad de actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Salud. Así las cosas, de acuerdo a lo establecido en los artículo 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011, el asunto de la demanda es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 1º Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará lo dicho por esta Corporación sobre la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria laboral en materia de seguridad social. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria laboral en materia de seguridad social. Reiteración Auto 1165 de 2021
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En Auto 1165 de 2021, esta Corporación afirmó que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los conflictos derivados de “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” El numeral 4° de la citada disposición establece los asuntos específicos respecto de los cuales tendrá competencia dicha jurisdicción, a saber “[l]os relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
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De ese modo, al referido artículo 104 se adscribe una (i) cláusula general, según la cual dicha jurisdicción conocerá, entre otras, de aquellas controversias suscitadas sobre actos administrativos en las cuales uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública y, en ese caso, serán concordantes los artículos 138y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). A su vez, contempla (ii) una cláusula específica de competencia que le atribuye el conocimiento de las controversias respecto de la seguridad social cuando se presenta un conflicto entre empleados públicos y entidades de igual naturaleza, administradoras o prestadoras de servicios del Sistema General de Seguridad Social.
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Por su parte, el artículo 2° de la Ley 712 de 2001, determina la competencia general de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de la seguridad social. En materia de controversias sobre los servicios de la seguridad social, el mencionado artículo señala, en su numeral 4° modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, que dicha jurisdicción conocerá de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”
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En igual sentido, el numeral 5° señala que la jurisdicción ordinaria laboral también conocerá de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.” En adición a ello, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 determina que la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra.
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Finalmente, se refirió que el Auto 389 de 2021 expuso que, para analizar si está fundada la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social a partir del numeral 4°, artículo 2° de la Ley 1564 de 2012, debe evaluarse (i) si el conflicto corresponde a la prestación de servicios de la seguridad social y (ii) si se trata de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Sobre el primer criterio, la providencia precisó que aquellos procedimientos que no pretenden garantizar la prestación del servicio no corresponden a estas disputas.
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La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá.
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en determinar que el Juzgado 1º Administrativo Oral de Bogotá es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
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Lo anterior, dado que la controversia se origina en el cuestionamiento de la validez de la actuación administrativa adelantada por una entidad pública. Particularmente, se demandan actos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, como entidad pública, a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, por el alegado incumplimiento de los parámetros del Decreto Ley 1281 de 2002 y la Resolución 3361 de 2013.
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Al respecto, la Corte Constitucional en Auto 1165 de 2021, de conformidad con el artículo 3° del Decreto Ley 1281 de 2002, cuando el administrador fiduciario del FOSYGA detecte que se presentó apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, solicitará las aclaraciones respectivas. Además, de no subsanarse o aclararse dicha circunstancia, informará a la Superintendencia Nacional de Salud, quien ordenará su reintegró y adelantará las demás acciones que considere pertinentes. Esta atribución tiene respaldo en las funciones de la Superintendencia de inspeccionar, vigilar y controlar la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
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En el Auto arriba citado, la Corte recordó que en Sentencia C-607 de 2012 se habría indicado que el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa, se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, siendo sus decisiones susceptibles de recursos y de ser atacadas ante la jurisdicción. A partir de lo anterior, se verificó, entonces, que se discuten actos administrativos emitidos en el cumplimiento de esta función administrativa asignada a la Superintendencia Nacional de Salud. Por lo tanto, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la encargada de tramitar la controversia.
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Ahora bien, teniendo en cuenta que el FOSYGA fue quien elevó la solicitud ante la Supersalud y que, actualmente, esa entidad ha sido relevada por el ADRES, se debe aclarar que esta situación no afecta la aplicación del precedente fijado en el Auto 1165 de 2021. Lo anterior, dado que el ADRES es la entidad que reemplazó funcionalmente al FOSYGA, de conformidad con lo estipulado en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015.
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Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 1º Administrativo Oral de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS Sanitas.
Segundo.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1558 al Juzgado 1º Administrativo Oral de Bogotá para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
D.F.R.
Magistrada
Ausente con comisión
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con comisión
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital “07 EscritoDemanda(ARCHIVO).pdf”, folios 10 y 11.
[2] Expediente Digital “07 EscritoDemanda(ARCHIVO).pdf”, folio 4.
[3] Expediente Digital “07 EscritoDemanda(ARCHIVO).pdf”, folio 5.
[4] Expediente Digital “07 EscritoDemanda(ARCHIVO).pdf”, folio 6.
[5] Se refirió a los fallos del Consejo Superior de la Judicatura en Sentencia de 29 de mayo de 2019, Expediente No. 2013-02678-01, y Sentencia del 21 de noviembre de 2018, Proceso No. 11001010200020180305500.
[6] Expediente Digital “05RemiteJuzgadosLaborales.pdf”, folio 2.
[7] Ibídem, folio 3.
[8] Expediente Digital “02 AUTO RECHAZA-CONFLICTO COMPETENCIA.pdf”, folio 1.
[9] Ibídem
[10] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
