Auto nº 1427/22 de Corte Constitucional, 21 de Septiembre de 2022
| Número de sentencia | 1427/22 |
| Fecha | 21 Septiembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1882 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1427/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1882.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo de Cali (Valle del Cauca) y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
J.F.R.C..
Bogotá, D. C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
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La Administradora Colombiana de pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho[1] en la modalidad de lesividad, con el propósito de que se declare la nulidad de las resoluciones GNR-161351 del 1 de junio de 2015 y GNR-317231 del 15 de octubre de 2015[2], a través de las cuales la misma entidad, en cumplimiento de una sentencia de tutela, reconoció la pensión de vejez a favor del señor R.C.R.. Lo anterior, al indicar que “el afiliado no reúne los requisitos mínimos de ley para ser beneficiario de la prestación”[3]. En consecuencia, a título de restablecimiento de derecho, solicitó que se ordene al señor Cadena Ramos que reintegre a favor de Colpensiones “las sumas recibidas a títulos de mesadas pensionales, retroactivos, aportes en salud e intereses moratorios de la pensión de vejez, desde su ingreso a nómina de pensionados y hasta tanto se ordene la nulidad total”[4] de las resoluciones demandadas.
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El asunto fue repartido al Juzgado Once Administrativo de Cali (Valle del Cauca)[5], autoridad que mediante auto del 17 de marzo de 2021[6] declaró que carecía de jurisdicción para conocer el proceso. Explicó que pudo establecer que el señor C.R. no ostentaba la calidad de servidor público, dado que prestó sus servicios en la extinta Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (en adelante Caja Agraria) donde, de acuerdo con los artículos 5 Decreto 3135 de 1968[7] y 32 del Decreto 301 de 1982[8], sus empleados tenían la calidad de trabajadores oficiales. En ese sentido concluyó que su relación laboral no estaba sujeta al derecho administrativo y, por lo tanto, de acuerdo con el numeral 4° del artículo 104 y el numeral 4° del 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el litigio no era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino de la ordinaria en su especialidad laboral. Esto último, en virtud del numerales 1° y 4° del artículo 2 de la Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Por lo expuesto, ordenó la remisión del expediente a los jueces laborales del circuito.
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Surtido el nuevo reparto, el asunto correspondió al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Cali (Valle del Cauca). El 10 de diciembre de 2021[9], la autoridad propuso conflicto negativo de “competencia jurisdiccional”. Determinó, de acuerdo con el numeral 4° del artículo 2 de la Ley 712 de 2002 y la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia[10], que el asunto se escapaba de la órbita del juez laboral, dado que no le corresponde conocer respecto de la nulidad de actos administrativos “por estar atribuido su conocimiento por la [l]ey a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Por lo anterior, con fundamento en los artículos 104, 137, 138 y 155 numeral 2° del CPACA, consideró que el asunto recaía en los jueces de lo contencioso administrativo, en la medida que la entidad demandante pretende la nulidad de un acto administrativo que ella misma profirió.
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Por lo anterior, en oficio del 14 de enero de 2022[11] remitió las diligencias a la Corte Constitucional para que se dirimiera el conflicto señalado. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 29 de julio de 2022 y enviado a este despacho el 2 de agosto del año corriente[12].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14].
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[15], a saber: i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial donde se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17]. iii) Presupuesto normativo, que explica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[18].
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La Sala Plena evidencia que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo de Cali (Valle del Cauca) y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de la misma ciudad, como se procederá a exponer.
Se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado Once Administrativo de Cali -Valle del Cauca-) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Cali -Valle del Cauca-).
Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de las resoluciones GNR-161351 del 1 de junio de 2015 y GNR-317231 del 15 de octubre de 2015.
Se cumple el presupuesto normativo: conforme lo reseñado en el acápite de antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado Once Administrativo de Cali (Valle del Cauca) señaló los artículos 2°, numerales 1° y 4° de la Ley 712 de 2002[19] y 104 numeral 4°[20] y 105 numeral 4°[21] del CPACA. A partir de estos, indicó que la competencia para conocer del presente asunto era de la jurisdicción ordinaria, concretamente de los jueces laborales, dado que se encontraba acreditado que el señor C.R. no ostentaba la calidad de empleado público.
Por su parte, el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Cali (Valle del Cauca) justificó su negativa para continuar con el trámite en los artículos 104, 137[22], 138[23] y 155 numeral 2°[24] del CPACA y en la jurisprudencia la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia[25]. Advirtió que la jurisdicción ordinaria no tiene competencia en estos asuntos, pues C. cuestiona un acto administrativo que ella misma profirió, controversia que corresponde a los jueces administrativos.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio
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Mediante Auto 316 de 2021[26] la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presente una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La Sala advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo que definió una garantía prestacional de la seguridad social, se encontró legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos en este tipo de situaciones fácticas, siendo aplicables los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra uno de sus propios actos administrativos. En esa medida, en cumplimiento del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en este caso es aplicable la cláusula general de competencia -art. 104 ejusdem- según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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Como se explicó en el acápite de antecedentes de esta providencia, las autoridades judiciales involucradas plantearon su falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra sus resoluciones GNR-161351 del 1 de junio de 2015 y GNR-317231 del 15 de octubre de 2015.
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La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra sus propios actos administrativos.
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Así las cosas, en aquellos casos en los cuales (i) una entidad de naturaleza pública, (ii) demande un acto administrativo propio, (iii) será competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, conocer y dar trámite al asunto, de conformidad a los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
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En consecuencia, la Sala Plena ordenará la remisión del expediente CJU-1882 al Juzgado Once Administrativo de Cali (Valle del Cauca) para que imparta el trámite respectivo al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
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Regla de decisión. “(…) cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 (…)”[27].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo de Cali (Valle del Cauca) y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso radicado bajo el número 76001-33-33-011-2020-00129-00 presentado por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y que pretende la nulidad de las resoluciones GNR-161351 del 1 de junio de 2015 y GNR-317231 del 15 de octubre de 2015, corresponde al Juzgado Once Administrativo de Cali (Valle del Cauca).
Segundo: REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-1882 al Juzgado Once Administrativo de Cali (Valle del Cauca), para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Cali (Valle del Cauca) y a los sujetos procesales dentro del asunto con radicado 76001-33-33-011-2020-00129-00.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
D.F.R.
Magistrada
Ausente con comisión
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con comisión
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 02 DemandaAnexos.pdf.
[2] Expediente digital. Archivo 05 EscritoDeSubsanacionDemanda.pdf. Folio 56. A través de esta resolución, C. resolvió la solicitud de reliquidación elevada por el señor C.R., confirmando lo dispuesto en la Resolución GNR-161351 del 1 de junio de 2015.
[3] Expediente digital. Archivo 02 DemandaAnexos.pdf. Folio 2.
[4] Expediente digital. Archivo 02 DemandaAnexos.pdf. Folio 2.
[5] Previamente, la autoridad judicial, mediante auto del 25 de noviembre de 2020, resolvió inadmitir la presente demanda, dándole al demandante un término de 10 días para subsanar los defectos advertidos so pena de rechazar la misma. 04 AutoInadmiteDemandaNotificacionAutoInadmite.pdf.
[6] Expediente digital. Archivo 07 Auto-Remite por Jurisdicción-Trabajador Oficial.pdf
[7] “Artículo 5. Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.// (...)”.
[8]“Artículo 32. Todas las personas que prestan sus servicios a la Caja son trabajadores oficiales (...)”.
[9] Expediente digital. Archivo 12AutoInadmiteDda.pdf.
[10] Hizo referencia a las siguientes providencias del 13 de mayo de 1998 (Expediente 10.176), 14 de abril de 1999 (Expediente 11.233), 19 de septiembre de 2002 (Expediente 18526) y 21 de abril de 2004 (Expediente 21235); todas de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
[11] Expediente digital. Archivo 14RemisionExpediente..pdf.
[12] El expediente fue cargado a la plataforma SIICOR.
[13] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[14] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 864 de 2021 y 055 de 2022.
[15] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020, 864 y 746 de 2021 y 646 y 949 de 2022.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] “Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. (…)”.
[20] “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (...)”.
[21] “Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos. (…) 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.
[22] “Artículo 137. Nulidad (...)”.
[23] “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho (...).”
[24] “Artículo155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. (...)”.
[25] Ver nota al pie 9.
[26] Expediente CJU-489. Reiterado en los autos 382 y 384 de 2021.
[27] Auto 316 de 2021.
