Auto nº 1450/22 de Corte Constitucional, 5 de Octubre de 2022

1. El 23 de febrero de 2021, el señor M.Á.G.C. promovió acción popular contra la empresa de telecomunicaciones Comcel S.A. -hoy, C.S.- con el fin de que dicha sociedad comercial sea obligada a: (i) atender las peticiones, quejas y reclamos presentadas por los usuarios en los puntos de atención de manera presencial, sin necesidad de agendar previamente una cita; (ii) crear nuevos puntos de atención en lugares cómodos, modernos y acondicionados acorde con las circunstancias de la emergencia sanitaria por COVID-19; (iii) coordinar para que los usuarios que agenden citas por la página web sean atendidos de forma oportuna; (iv) atender de forma adecuada y siguiendo los parámetros de distanciamiento individual a los usuarios cuando presenten peticiones, quejas y reclamos; (v) no exponer a los usuarios a realizar largas filas a la intemperie para ser atendidos; (vi) no disponer del espacio público para desarrollar actividades propias del objeto social de la empresa; (vii) no usar la información de los clientes o usuarios con fines diferentes a aquellos propios del contrato entre el prestador y el usuario; e (viii) informar por medios masivos de comunicación y en las facturas los nuevos puntos de atención al usuario.

2. Asimismo, el accionante solicita que empresa accionada sea condenada a (i) indemnizar económicamente a todos los clientes o usuarios que, según el accionante, hayan sido víctimas de las conductas anteriormente descritas y (ii) al pago de las costas por ser responsable de los hechos que originaron la acción popular[1].

3. Como fundamento de la acción constitucional, el accionante indicó que, desde hace más de 15 años es usuario de los servicios de telefonía móvil en las modalidades pospago y prepago que presta la empresa COMCEL S.A. -hoy, C.S.- y que, en virtud de las medidas impartidas por el gobierno de Colombia a raíz de la emergencia sanitaria por COVID-19, la empresa accionada redujo el número de asesores que atienden a los usuarios en los centros de atención y dispuso la posibilidad de que las personas pudieran agendar citas de forma previa para cumplir con el distanciamiento individual. Sin embargo, el actor señaló que, la accionada no aumentó el número de puntos de atención al usuario ni amplió sus instalaciones para atender las peticiones, quejas y reclamos presentadas por los usuarios. En consecuencia, considera vulnerados los derechos fundamentales a la vida digna, a la dignidad humana, a la igualdad y a la salud de los usuarios y clientes, puesto que las actuaciones de la empresa accionada afectan la interposición y trámite de los recursos de reposición y apelación, y los expone al contagio del virus COVID-19[2].

4. El asunto correspondió por reparto al Juzgado Treinta y Ocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera[3]. Mediante auto del 24 de febrero de 2021, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer de la acción constitucional, ordenó la remisión del expediente para reparto entre los juzgados civiles del circuito de la ciudad y planteó conflicto negativo de jurisdicción. Al respecto, indicó que, los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 disponen reglas de jurisdicción y competencia para el conocimiento de acciones populares, en las cuales se estipula que la jurisdicción ordinaria civil conocerá de aquellas acciones populares que no estén asignadas a la jurisdicción contencioso administrativa, en consonancia con el numeral 7º del artículo 20 de la Ley 1564 de 2012. Asimismo, agregó que, los artículos 152 y 155.10 de la ley 1437 de 2011 establecen que dicha jurisdicción conoce de los asuntos “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que desempeñen funciones administrativas”[4]. Por último, señaló que, en el caso particular, la empresa accionada no es una autoridad ni un particular en ejercicio de funciones administrativas, ya que se trata de una sociedad de economía mixta, en la cual el capital es mayoritariamente de carácter privado.

5. Tras el nuevo reparto, la acción popular fue asignada al Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá[5]. A través de auto del 15 de marzo de 2021, el juzgado declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó la devolución del expediente al Juzgado Treinta y Ocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera para que remitiera la actuación a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y esta dirimiera el conflicto suscitado. Como fundamento de dicha decisión, esta autoridad judicial indicó que, de conformidad con el artículo 97 de la Ley 489 de 1998 “las sociedades de economía mixta son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales, con aportes estatales y de capital privado”. No obstante, explicó que ello no determina que dichas entidades sean del orden privado, puesto que, se rigen por las reglas de control fiscal estatal, según los artículos 209 y 267 de la Constitución Política[6].

6. Así pues, el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá señaló que, en el caso particular, según los estatutos de la empresa COMCEL S.A. -hoy, CLARO S.A.-, “es una sociedad anónima, de economía mixta, del orden nacional, con personería jurídica propia, plena autonomía administrativa y capital independiente”, la cual forma parte del sector de las comunicaciones y tiene origen en la ley, por tanto, es una entidad pública. En consecuencia, concluyó que la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer del asunto.

7. Mediante oficio del 13 de julio de 2021, el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera ordenó la remisión del expediente a este Tribunal[7], el cual fue repartido al magistrado sustanciador el 8 de julio de 2022, en sorteo de Sala Plena. Fue allegado al despacho el 12 de julio siguiente, según consta en acta de la Secretaría de la Corte Constitucional de la misma fecha[8].

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[10].

   En este sentido, el Auto 155 de 2019[11] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber: (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]. (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]. (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[14].

10. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

    (i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso-administrativa (el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera), y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá).

    (ii) Existe una controversia entre el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera y el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá, en relación con la autoridad competente para conocer de la acción popular promovida por el señor M.Á.G.C. contra la empresa COMCEL S.A. -hoy, Claro S.A.- por presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida digna, a la dignidad humana, a la igualdad y a la salud de los usuarios y clientes.

    (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones. Aquellos están dirigidos a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Tercera argumentó, de conformidad con los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 que, la jurisdicción ordinaria civil conocerá de aquellas acciones populares que no estén asignadas a la jurisdicción contencioso- administrativa, en consonancia con el numeral 7º del artículo 20 de la Ley 1564 de 2012. Por último, agregó que, la empresa COMCEL S.A.-hoy CLARO S.A.- no es una entidad pública, a la luz de los artículos 152 y 155.10 de la Ley 1437 de 2011. De otro lado, el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá indicó que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocer de la acción constitucional, con fundamento en el artículo 97 de la Ley 498 de 1998, en consonancia con los artículos 209 y 267 de la Constitución, puesto que la empresa demandada es una entidad pública del orden nacional.

    Marco legal de competencia frente al conocimiento de las acciones populares

10. El artículo 88 de la Constitución dispone que el Legislador regulará las acciones populares para “la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. La Ley 472 de 1998 desarrolla dicho mandato y en el artículo 15 establece que (i) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de las acciones originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas; y (ii) en los demás casos conocerá la Jurisdicción Ordinaria[15].

11. Por su parte, el numeral 7º del artículo 20 del Código General del Proceso señala que los jueces civiles del circuito conocen, en primera instancia, “(…) de las acciones populares no atribuidas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

12. En suma, se puede concluir que la competencia para conocer de las acciones populares se encuentra distribuida entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta última se activa cuando la violación de los derechos e intereses colectivos proviene de la acción u omisión de las autoridades públicas y de las personas que ejercen funciones administrativas; mientras que, la primera, se sujeta a que la violación se origine de la acción u omisión de particulares, cuando sus actividades correspondan a las propias del derecho privado. Lo anterior indica que, además del factor subjetivo, la distribución de competencias atiende a un factor material relacionado con el desarrollo de la función administrativa.

    Competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, para conocer de las acciones populares contra empresas de servicios públicos domiciliarios de naturaleza privada

13. La Constitución indica en el artículo 365 que el Estado tiene el deber de asegurar y vigilar la prestación eficiente de los servicios públicos y, a su vez, en su artículo 150 numeral 23 consagra que corresponde al legislador establecer la regulación de estos. Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que las empresas de servicios públicos no están comprendidas en las clasificaciones tradicionales de entidades del Estado, sino que tienen una naturaleza especial y, por lo tanto, están sometidas a un régimen jurídico especial[16] definido por la ley.

14. En ese sentido, el artículo 32 de la Ley 142 de 1994 estipula que las empresas de servicios públicos para desarrollar su objeto social y salvo, norma constitucional y legal en contrario, se sujetan al régimen de derecho privado para su constitución y para los actos inherentes al servicio público. En suma, la actuación de los prestadores se rige por regla general por el derecho privado y solo por excepción prevista en la constitución o la ley se aplican las normas de derecho público sobre determinados asuntos.

15. Entre las actividades adelantadas por las empresas de servicios públicos que están sujetas al régimen de derecho público, se encuentra aquella relacionada con la atención al usuario en sede de la empresa, de conformidad con el artículo 369 constitucional. Al respecto, se ha desarrollado una regulación para la protección de los consumidores y usuarios, así como para el trámite de peticiones, quejas y recursos contra las decisiones de las empresas que los afectan. Ello, constituye, como lo ha denominado la jurisprudencia constitucional, la vía gubernativa ante las empresas de servicios públicos domiciliarios[17]. Con fundamento en los artículos 154 a 159 de la Ley 142 de 1994, en la sentencia C-558 de 2001 este Tribunal señaló que “las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios cumplen funciones administrativas al tenor de la vía gubernativa que asumen, esto es, en cuanto conocen y deciden sobre las peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados por los suscriptores o usuarios”.

16. En igual sentido, en el Auto 918 de 2021, este tribunal expuso que “las empresas de servicios públicos desarrollan función administrativa en el trámite de las peticiones, quejas y recursos contra las decisiones de las empresas que afectan a los usuarios y a los consumidores (…). En todo lo demás, y salvo norma legal en contrario, las empresas de servicios públicos se ciñen al régimen privado”.

17. En dicha providencia, la Sala Plena indicó que la adecuación de las instalaciones y canales de comunicación no constituye una función administrativa ejercida por las empresas de servicios públicos. Al resolver el caso, este tribunal advirtió que, las pretensiones de la acción popular no se encontraban relacionados con el trámite de los recursos sobre las decisiones que afectan a consumidores y usuarios, ni se dio trámite alguno respecto de la vía gubernativa. En ese sentido, advirtió que el asunto no correspondía a la jurisdicción contencioso-administrativa, según los criterios del artículo 15 de la Ley 472 de 1998. Por tanto, la controversia debía asignarse a la jurisdicción ordinaria civil, de acuerdo con el inciso 2º del artículo precitado y el artículo 16 de la misma ley[18].

18. Los fundamentos enunciados anteriormente fueron objeto de reiteración en el Auto 1083 de 2021[19], en el cual se indicó que la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer de las acciones populares cuando, mediante estas, se endilgue a la empresa de servicios públicos domiciliarios la vulneración de derechos colectivos “como producto de actos, acciones u omisiones que giren entorno a su función administrativa, es decir, las actuaciones que estén asociadas a las decisiones que adoptan sobre los derechos de sus usuarios o suscriptores, o cualquier otra en la que la empresa de servicios públicos resuelva una situación jurídica concreta que surja de alguna petición, queja, reclamo o recurso”.

19. En dicha providencia se fijó la siguiente regla de decisión: “La Sala Plena determina que de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil, es la competente para conocer de una acción popular, cuando en el extremo pasivo se encuentre una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, siempre que la presunta vulneración de los derechos colectivos provenga de actos, acciones u omisiones diferentes a aquellas que giran en torno a sus funciones administrativas”.

20. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades judiciales involucradas plantearon su falta de jurisdicción para conocer de la acción popular promovida por el señor M.Á.G.C. contra la empresa COMCEL S.A. -hoy, Claro S.A.- por la presunta vulneración de los derechos a la vida digna, a la dignidad humana, a la igualdad y a la salud de los usuarios y clientes, puesto que, la falta de puntos de atención afecta la interposición y trámite de recursos, y los expone al contagio del virus COVID 19-. Asimismo, son pretensiones de la demanda, entre otras, que la empresa atienda las peticiones, quejas y reclamos presentadas por los usuarios de manera presencial, sin necesidad de agendar previamente una cita y habilite nuevos puntos de atención en lugares cómodos, modernos y acondicionados acorde con las circunstancias de la emergencia sanitaria.

21. Para analizar el caso concreto, la Sala determinará (i) la naturaleza de la empresa demandada; (ii) la calidad de los actos, acciones u omisiones que dieron origen a la acción popular y si estos guardan relación con el ejercicio de función administrativa, y (iii) establecerá la competencia para conocer del asunto.

22. La empresa de servicios públicos Sociedad Colombiana de Telefonía Celular COMCEL S.A. -hoy, CLARO S.A.- fue constituida mediante la escritura pública No. 588 de 14 de febrero de 1992 en la Notaría 15 de Santa Fe de Bogotá. Posteriormente, la sociedad comercial fue fusionada en el año 2019 con la sociedad TELMEX Colombia S.A. Desde entonces, la empresa pasó a identificarse como Claro S.A. y tiene como objeto principal la prestación y comercialización de servicios de comunicaciones, así como, la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones dentro y fuera de Colombia. Actualmente, su capital accionario se encuentra dividido así: el 66,51% corresponde a la empresa privada AMOV COLOMBIA SA. y el 28,68% restante pertenece a la sociedad comercial mexicana Sercotel S. A[20]. En ese sentido, se observa que la empresa de servicios públicos demandada es de naturaleza privada.

23. Ahora bien, respecto a la controversia particular, esta Sala observa que el accionante fundamenta la acción popular en la presunta vulneración de los derechos a la vida digna, a la dignidad humana, a la igualdad y a la salud de los usuarios y clientes por parte de la empresa COMCEL S.A.-hoy, CLARO S.A.-debido a que (i) en los puntos de atención habilitados para atender las peticiones, quejas y reclamos presentadas por los usuarios exigen que, de forma previa, se realice el agendamiento de la cita para ello, y (ii) dichos lugares no cuentan con condiciones cómodas, modernas y acondicionadas acorde con las circunstancias de la emergencia sanitaria por COVID-19.

24. Como se indicó anteriormente, en el Auto 918 de 2021, este tribunal estableció que las presuntas acciones y omisiones de las empresas de servicios públicos relacionadas con la adecuación de sus instalaciones y canales de comunicación con los clientes y usuarios no constituye una función administrativa ejercida por la empresa de telecomunicaciones. En ese sentido, las acciones populares presentadas contra estas entidades con fundamento en dichas pretensiones no corresponden a la órbita de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.

25. De acuerdo con lo anterior, se advierte que, el caso que ahora ocupa la atención de la Sala es similar a aquel que fue objeto de análisis en la providencia referida. Concretamente, el accionante solicita que la empresa COMCEL S.A. -hoy, CLARO S.A.- habilite nuevos puntos de atención acorde con las medidas de higiene establecidas en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19 para que los usuarios y clientes puedan presentar sus reclamaciones en debida forma; lo que significa que el actor pretende que la empresa de telecomunicaciones lleve a cabo una adecuación de sus instalaciones y de los canales de comunicación. En esa medida, se advierte que las pretensiones de la acción popular no se relacionan, específicamente, con el agotamiento de la vía gubernativa ante la empresa accionada. En efecto, el demandante no está cuestionando decisiones proferidas por COMCEL S.A.-hoy, CLARO S.A.- en el trámite de peticiones, quejas y reclamos presentados por los usuarios. Por ende, con fundamento en los términos anteriormente expuestos, se concluye que no la controversia no versa sobre el ejercicio de una función administrativa por parte de la entidad demandada.

26. Por tanto, con fundamento en los criterios contenidos en el Auto 918 de 2021 y la regla de decisión establecida en el Auto 1083 de 2021, la Corte asignará la competencia para conocer del asunto a la jurisdicción ordinaria civil. En consecuencia, ordenará remitir el expediente al Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

27. Regla de decisión: De conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil, es la competente para conocer de una acción popular, cuando en el extremo pasivo se encuentre una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, siempre que la presunta vulneración de los derechos colectivos provenga de actos, acciones u omisiones diferentes a aquellas que giran en torno a sus funciones administrativas.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,