Auto nº 1453/22 de Corte Constitucional, 5 de Octubre de 2022

1. El 14 de septiembre de 2020[1], vía correo electrónico, el apoderado del señor Ó.A.F.S. presentó ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Bárbara (Antioquia) demanda ordinaria laboral en contra del municipio de La Pintada (Antioquia) y el departamento de Antioquia. El demandante sostiene que desde el 23 de noviembre de 2017 hasta el 17 de noviembre de 2019 prestó sus servicios al municipio de La Pintada mediante contrato de trabajo verbal, “realizando relevos [por cinco días] a cada uno de los vigilantes vinculados por contrato de prestación de servicios”[2], cuando estos descansaban. Afirma que su labor consistía en custodiar los bienes e instalaciones de la casa de la cultura y la alcaldía municipal de La Pintada, así como de las instituciones educativas R.U.U. y La Bocana, ubicadas en el municipio de La Pintada, pero adscritas a la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia[3]. Pretende que judicialmente se declare la existencia de un contrato de trabajo a término indefinido. En consecuencia, el pago de las prestaciones sociales adeudadas, así como la indemnización moratoria, entre otros emolumentos[4].

2. Jurisdicción ordinaria, especialidad laboral y de la seguridad social. En audiencia del 30 de julio de 2022[5], el Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Bárbara (Antioquia) constató la falta de ánimo conciliatorio de las partes. Enseguida, procedió a resolver la excepción previa de “falta de jurisdicción” propuesta por el apoderado del municipio de La Pintada, quien manifestó que la actividad presuntamente desarrollada por el demandante para ese ente territorial no es “de planta de las entidades públicas”, sino de prestación de servicios o apoyo a la gestión y se rige por la Ley 80 de 1993. Por tanto, “el demandante no es un trabajador oficial, puesto que solo son oficiales los de mantenimiento y construcción de obras públicas y la celaduría no es una de esas, resultando competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[6].

   Para resolver la excepción previa, el juzgado señaló la diferencia entre trabajador oficial y empleado público, para lo cual citó el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, conforme el cual “[l]as personas que presten sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Público, son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. En el mismo sentido, se refirió al artículo 292 del Decreto 1333 de 1986[7].

   De las normas citadas extrajo que todos los servidores municipales son empleados públicos, a excepción de aquellos trabajadores que prestan sus servicios en la construcción y sostenimiento de obras públicas, los cuales son trabajadores oficiales. Precisó que, no obstante, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia (Sentencias SL 2603[8] y SL 440[9], ambas de 2017), no cualquier actividad encaja en la categoría de trabajador oficial. No lo son, por ejemplo, la celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, pues no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, sino que son ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional.

   Con fundamento en la exposición normativa y jurisprudencial, el juzgado concluyó que la actividad de vigilante, presuntamente desempeñada por el demandante, es un empleo público, por haberlo prestado a instituciones educativas del nivel municipal y departamental. A su juicio, el caso planteaba un conflicto originado en una relación legal y reglamentaria, razón por la cual la demanda debía ser conocida por la jurisdicción contencioso administrativa, “pues las labores de vigilante para las que aparentemente fue contratado, no puede catalogarse (sic) como acciones de sostenimiento de una obra, pues se trata de una ocupación de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, conforme la jurisprudencia en mención”[10]. Situación de hecho que encaja en el artículo 104 del CPACA. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos del circuito de Medellín.

3. Jurisdicción de lo contencioso administrativo. El expediente fue repartido al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, que por auto del 6 de agosto de 2021 propuso conflicto negativo de jurisdicciones, al considerar que tampoco era competente para conocer de la demanda. Por ello, ordenó la remisión del asunto a la Corte Constitucional.

   El juzgado administrativo consideró que debe aplicarse el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), conforme el cual los jueces laborales conocen de los conflictos jurídicos “que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Esto por cuanto el demandante pretende la declaratoria de existencia de un contrato de trabajo a término indefinido, por haber prestado sus servicios al municipio de La Pintada mediante contrato verbal. Afirmó que este es un asunto sobre el cual la jurisdicción contencioso administrativa no tiene competencia, ya que solo conoce de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado” (CPACA, artículo 104, numeral 4). Además, el numeral 2° del artículo 155 del CPACA expresamente excluye de su jurisdicción las controversias originadas en contratos de trabajo[11].

4. En oficio del 18 de agosto de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín remitió el expediente a la Corte Constitucional. Por sesión virtual del 29 de julio de 2022, la Sala Plena de esta Corporación asignó el asunto al despacho de la magistrada C.P.S. y lo envió a su despacho el 2 de agosto del mismo año.

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

5. Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Los conflictos de jurisdicciones tienen lugar cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].

7. A efectos de que se configure un conflicto de jurisdicciones, la jurisprudencia constitucional ha sostenido reiteradamente que es necesario cumplir con los siguientes presupuestos: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]; (ir) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15] y; (di) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[16].

8. Verificación de los presupuestos para la configuración del conflicto en el presente caso

9. Presupuesto subjetivo: se cumple porque la controversia tiene origen en la decisión de dos autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Bárbara (Antioquia) y, por el otro, el Juzgado Segundo Administrativo de Medellín.

10. Presupuesto objetivo: también está acreditado. El origen del conflicto jurisdiccional es la demanda presentada por el ciudadano Ó.A.F.S. en contra del municipio de La Pintada y el departamento de Antioquia. Pretende que se declare la existencia de un contrato de trabajo entre él y las demandadas, con ocasión por los servicios de vigilancia que afirma haberles prestado.

11. Presupuesto normativo: se encuentra igualmente cumplido. Ambas autoridades judiciales expusieron las razones por las cuales consideran no tener jurisdicción para conocer de la demanda. En audiencia del 30 de julio de 2021, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Bárbara concluyó que carecía de jurisdicción para conocer de la demanda porque los servicios de vigilancia o celaduría que presuntamente desempeñó el demandante no encajan en las actividades que caracterizan a un trabajador oficial. Por tanto, a su juicio, se trata de un empleo público, cuyas controversias conoce la jurisdicción contencioso administrativa, según lo estipulado 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)[17]. A su vez, el Juzgado Segundo Administrativo de Medellín, por auto del 6 de agosto de 2021, afirmó que tampoco tenía jurisdicción por cuanto lo pretendido por el actor es que se declare la existencia de un contrato de trabajo, asunto que es del resorte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con lo previsto en el artículo 2° del CPTSS.

12. Superado el análisis de los presupuestos de configuración de conflicto de jurisdicciones, procede la Sala a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Promiscuo de Santa Bárbara y el Juzgado Segundo Administrativo de Medellín.

    La jurisdicción competente para conocer de las demandas presentadas contra una entidad pública en la que se pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral entre las partes

13. De acuerdo con el artículo 104 del CPACA, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer, entre otros, de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. Y según la misma ley, están exceptuados del conocimiento de los jueces administrativos “los conflictos de carácter laboral surgidos entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

14. Por otro lado, el artículo 2° del CPTSS consagra que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social conoce, entre otros, de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Disposición legal que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, debe ser interpretada en armonía con el artículo 15 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), el cual prevé que la jurisdicción ordinaria conoce “de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

    Las normas descritas definen las reglas generales de competencia tanto de la jurisdicción contenciosa administrativa como de la ordinaria, en su especialidad laboral, frente a los conflictos laborales. No obstante, sus particularidades han generado controversias entre las referidas jurisdicciones. Una de ellas es la derivada de las demandas en las que se solicita que se declare la existencia de una relación laboral entre el actor y una entidad pública, con fundamento en la prestación de un determinado servicio. Por ser pertinente para resolver el caso concreto, a continuación, se reseña la jurisprudencia que ha resuelto casos similares:

15. Mediante Auto 863 de 2021[18], la Sala Plena resolvió el conflicto negativo suscitado entre la jurisdicción contencioso administrativa y la ordinaria, en su especialidad laboral. Las respectivas autoridades judiciales consideraban que no eran competentes para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por un ciudadano contra el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Caldas (INFICALDAS). El actor alegaba que mediante contrato de trabajo verbal se desempeñó como “auxiliar de servicios generales” en el aeropuerto La Nubia, administrado por la entidad demandada. Pretendía la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de un contrato individual de trabajo y, en consecuencia, el reconocimiento de la relación laboral y el pago de prestaciones sociales.

16. En ese caso, el Tribunal Administrativo de Caldas consideró que no tenía jurisdicción porque las labores que el demandante decía haber desempeñado correspondían a la categoría de trabajador oficial y, en virtud del numeral 4 del artículo 104 del CPACA, es un asunto que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Por su lado, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Manizales también negó tener jurisdicción por considerar que el demandante no había realizado actividades propias de un trabajador oficial. Sustentó su posición en la Sentencia SL4440-2017 de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, según la cual son trabajadores oficiales quienes realicen labores de reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento.

17. Al respecto, la Sala Plena concluyó que “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública cuya regla general de vinculación es la de empleado público y prima facie no es posible evidenciar la naturaleza del vínculo”[19]. Lo anterior, siempre que se verifiquen los criterios orgánico y funcional, es decir, “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”.

18. Lo anterior, tras considerar que el demandante alegó haber prestado sus servicios en un establecimiento público como lo es INFICALDAS, que tiene a su cargo el aeropuerto La Nubia, y la regla general de vinculación con esa entidad es la de empleado público. En tal sentido, dio aplicación al numeral 4° del artículo 104 del CPACA, conforme el cual las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado son competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Así, encontró cumplidos los criterios orgánico y funcional que la jurisprudencia constitucional ha considerado necesarios para determinar que un asunto corresponde a esa jurisdicción, a pesar de la falta de claridad acerca del tipo de actividad desempeñada por el demandante.

19. Para la Corte, tres elementos permitieron concluir razonablemente que el asunto correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa: “(i) la entidad demandada es un establecimiento público; (ii) por regla general, las personas que prestan sus servicios a los establecimientos públicos son empleados públicos; y (iii) no es posible prima facie establecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial”.

20. De ese modo, fijó la siguiente regla de decisión: “La Jurisdicción de la Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo”.

21. Recientemente, el Auto 441 de 2022[20] resolvió un conflicto entre la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y la de lo contencioso administrativo, en relación con una demanda que pretendía la declaratoria de existencia de un contrato verbal por labores de celaduría y mensajería prestadas a una Empresa Social del Estado (ESE). Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente:

    “Ahora bien, de cara a los asuntos en los que se demanda la existencia de un vínculo laboral con el Estado a través de relaciones verbales, esta Corporación en el Auto 863 de 2021, estableció que, en principio, al juez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural. No obstante, precisó que para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto”[21].

22. La Corte Constitucional dirimió el conflicto asignando la demanda a la justicia ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Para ello, advirtió que las personas vinculadas a las ESE tienen el carácter de empleados públicos y de trabajadores oficiales, destacando que estos últimos, conforme la jurisprudencia constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, S.L., son quienes “desempeñan cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones”.

23. A partir de esos elementos, la Sala Plena valoró que el demandante alegaba haber prestado servicios de celaduría y mensajería en la ESE demandada, actividades incluidas en la categoría de servicios generales y, además, propias de un trabajador oficial “por estar destinadas a facilitar la operatividad de ESE (sic), que se caracterizan por el predominio de actividades de simple ejecución y de índole manual”. Para la Corte, la competencia correspondía a la jurisdicción ordinaria, en aplicación del artículo 105.4 del CPACA y su concordancia con los artículos 2° del CPTSS y 15 del CGP. Esto, debido a que “(i) la entidad demandada es una empresa social del Estado; (ii) dentro de las plantas de personal de las Empresas Sociales del Estado concurren empleados públicos y trabajadores oficiales; y (iii) prima facie es posible establecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial”.

24. En conclusión, para dirimir este tipo de conflictos jurisdiccionales, la Sala Plena debe establecer si se configuran los criterios orgánico y funcional. El primero, referido a la naturaleza jurídica de la demandada, es decir, si se trata o no de una entidad pública. El segundo, precisa determinar cuál es la regla general de vinculación laboral que tienen los servidores con la demandada. En este último caso, si concurren tanto trabajadores oficiales como empleados públicos, adicionalmente debe identificarse prima facie a cuál categoría podría pertenecer el demandante, según las actividades que dice haber desempeñado para la entidad enjuiciada.

25. En la demanda objeto de controversia, el actor alega haber prestado el servicio de celaduría en las instalaciones de la alcaldía y la casa cultural del municipio de La Pintada, así como en dos instituciones educativas públicas ubicadas en ese ente territorial pero adscritas al departamento de Antioquia.

26. En relación con el criterio orgánico, la Sala Plena lo encuentra acreditado, puesto que las demandadas, el municipio de La Pintada y el departamento de Antioquia, son entidades territoriales con personería jurídica y autonomía administrativa.

27. En cuanto al criterio funcional, el análisis se hará respecto de cada una de las entidades territoriales demandadas. Así, frente al municipio de La Pintada y su régimen de vinculación laboral, el artículo 292 del Decreto Ley 1333 de 1986 estipula que los “servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”.

28. En concordancia, el Decreto Ley 785 de 2005[22], artículo 20, desarrolla la nomenclatura y clasificación específica de los empleos del nivel asistencial en las entidades territoriales. Bajo el código 477 contempla el empleo denominado “celador”.

29. De acuerdo con lo anterior, a nivel municipal la regla general de vinculación es la de empleado público y, excepcionalmente, la de trabajador oficial, destinados al desempeño de actividades de construcción y sostenimiento. No obstante, la propia regulación sobre nomenclatura y clasificación de empleados públicos de las entidades territoriales, incluye la actividad de celador como aquellos del nivel asistencial.

30. En este caso, el actor alega haber prestado el servicio de celaduría o vigilancia en las instalaciones de la alcaldía municipal de La Pintada y su casa de la cultura. Se trata entonces de una actividad que el legislador extraordinario clasificó como empleo público.

31. En segundo término, resta hacer el mismo análisis en relación con la labor de celaduría que el demandante dice haber prestado a instituciones educativas públicas del nivel departamental. Al respecto, la Ley 715 de 2001[23], capítulo 2, establece las competencias de las entidades territoriales en materia educativa. El artículo 6.2.3 ibidem señala que los departamentos deben administrar “las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley”. En concordancia, el artículo 37 de la misma ley sostiene que “las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un periodo máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley”.

    El artículo 37 de la Ley 715 de 2002 fue reglamentado por el Decreto Ley 1278 de 2002, cuyo artículo 67 consagró lo siguiente en relación con el personal administrativo: “el personal administrativo de los establecimientos educativos estatales se regirá por las normas que regulan la vinculación y administración del personal de carrera administrativa, conforme a los dispuesto por la Ley 443 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten”. El articulado de la Ley 443 de 1998 fue mayoritariamente derogado por la Ley 909 de 2004, salvo los artículos 24, 58, 81 y 82.

    El artículo 1 de la Ley 909 de 2004 señala que su objeto es la “regulación del sistema de empleo público”. Sus destinatarios son “quienes prestan servicios personales remunerados, con vinculación legal y reglamentaria, en los organismos y entidades de la administración pública”.

    Lo anterior significa que la regla general de vinculación del personal de las instituciones educativas de las entidades territoriales es la de empleado público, exclusivamente. Teniendo en cuenta esto, no es relevante determinar si la actividad de celaduría que el demandante dice haber desempeñado es o no propia de un trabajador oficial, dado que esta categoría de vinculación no está concebida en las instituciones educativas.

32. De este modo, la Sala encuentra acreditado el criterio funcional, en tanto la actividad de celaduría que dice haber desempeñado el demandante en las entidades demandadas se rige por una vinculación legal y reglamentaria, propia de los empleados públicos.

33. En consecuencia, siguiendo el precedente jurisprudencial citado en la parte considerativa de esta providencia, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto asignando el asunto a la jurisdicción contencioso administrativa, representada en esta oportunidad por el Juzgado Segundo Administrativo de Medellín. Esto tras estimar que se cumplen los parámetros jurisprudenciales para dar aplicación al artículo 104.4 del CPACA, dado que el proceso objeto de controversia es relativo a la presunta configuración de una relación legal y reglamentaria entre el demandante y el Estado, cuyo régimen está administrado por una persona de derecho público. Sumado a que la regla general de vinculación laboral es la de empleado público.

34. Regla de decisión: corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas dirigidas en contra de los municipios e instituciones educativas del orden territorial, mediante las cuales se pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral con dichas entidades públicas, quienes tienen con el Estado una vinculación legal y reglamentaria; que, por cierto, es la regla general de vinculación del personal de las instituciones educativas de las entidades territoriales.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,