Auto nº 1461/22 de Corte Constitucional, 5 de Octubre de 2022
| Número de sentencia | 1461/22 |
| Fecha | 05 Octubre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1620 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1461/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: expediente CJU-1620
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Tunja.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., cinco (05) de octubre dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 15 de enero de 2020, el señor J.E.A.G., mediante apoderada judicial, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento de Boyacá.[1] El señor A.G. busca que se declare que entre él y dicho departamento existió una relación laboral desde el 1 de agosto de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2017. Con el fin de conseguir la mencionada declaratoria, en su demanda también enunció las siguientes pretensiones: que se declare (1) la existencia de silencio administrativo negativo por parte de dicho departamento con respecto a una solicitud del 10 de julio de 2019 del demandante con la cual buscaba que se profiriera acto administrativo que declarara la existencia de la mencionada relación laboral y (2) la nulidad del acto administrativo ficto originado por el silencio administrativo negativo.[2]
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Durante el lapso señalado, ambas partes suscribieron diferentes contratos de prestación de servicios, cuyo objeto era la “prestación de servicios de operación y manejo de maquinaria pesada para la oficina asesora para la prevención y atención de desastres – OPAD, Secretaria de Infraestructura pública del Departamento de Boyacá”.[3]
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Una vez repartida la demanda, esta correspondió al Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja. El 5 de febrero de 2020, este juzgado admitió la demanda.[4] El 23 de octubre de 2020, dicha autoridad profirió auto en el que fijó el 17 de noviembre de 2020 como fecha para llevar a cabo la audiencia inicial.[5]
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El 13 de noviembre de 2020, el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja declaró de oficio su falta de jurisdicción en el presente asunto y dejó sin efectos el auto que fijaba fecha de audiencia inicial[6]. Esta autoridad argumentó que las actividades que realizaba el demandante en virtud de los contratos de prestación de servicios encajan en lo descrito en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968: “Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.” (N. añadida).
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En consecuencia, concluyó que el señor A.G. tenía la calidad de trabajador oficial. Lo anterior, ya que realizaba actividades como “maniobrar la maquinaria y equipos, ayuda de cargue y descargue de maquinaria, así como el apoyo en labores de mantenimiento preventivo y correctivo de maquinaria” y lo hacía en apoyo a la Secretaría de Infraestructura Pública del Departamento de Boyacá. Así, teniendo en cuenta que el numeral 4º del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que dicha jurisdicción no conocerá de los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”, concluyó que el conocimiento de este proceso estaría en cabeza de los jueces laborales del circuito de Tunja.
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Realizado el nuevo reparto, el proceso correspondió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja. El 10 de diciembre de 2020, este profirió auto en el que concedió cinco días al demandante para que ajustara la demanda de conformidad con las normas pertinentes del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[7]. El 20 de mayo de 2021, una vez adecuada la demanda, el juzgado admitió la misma[8]. El 25 de mayo de 2021, la apoderada del demandante presentó recurso de reposición contra el auto admisorio solicitando que se declarara la falta de jurisdicción del mencionado juzgado laboral.[9]
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El 5 de agosto de 2021, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja repuso el auto del 20 de mayo de 2021, declaró su falta de competencia y ordenó remitir las diligencias a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto[10]. Esta autoridad argumentó que el demandante tenía la calidad de empleado público y por ende la Jurisdicción Contencioso Administrativa es competente, según los artículos 104 y 154 del CPACA. El juzgado tuvo en cuenta lo dicho por la apoderada del demandante, quien señaló que su representado se desempeñó como conductor de un carrotanque que transportaba agua a los municipios de Boyacá, y en consecuencia no podía ser un trabajador oficial según el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, pues dicha actividad no se relaciona con aquellas de “construcción y sostenimiento de obras públicas”.[11]
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[12] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[13] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[14] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[15]
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. En esta oportunidad se trata de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). En segundo lugar, el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por el señor J.E.A.G. en contra del Departamento de Boyacá. En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja se basó en el numeral 4º del artículo 105 CPACA para tomar su decisión, mientras que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja en los artículos 104 y 154 del CPACA. Ambas autoridades también tuvieron en cuenta lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968.
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En el Auto 492 de 2021,[17] la Sala Plena estableció que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.” La Corte Constitucional ha llegado a esta conclusión con base en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, según el cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. Además, es la que conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.[18]
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Ahora bien, las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter “contractual estatal”.[19] En específico, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales[20] están los contratos de prestación de servicios, que son “los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.
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En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.[21] Este Tribunal ha establecido, además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.[22] En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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En el caso concreto, ya que el señor J.E.A.G. pretendió el reconocimiento de una relación laboral con el Departamento de Boyacá, a partir de la celebración de contratos de prestación de servicios sucesivos, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, la controversia propuesta por el señor A.G. tiene su origen en la actuación del Departamento de Boyacá, en tanto se trata de la ejecución de contratos estatales, en específico de contratos de prestación de servicios, cuyas características y justificación han sido delimitados por la legislación. Ello activa la competencia de dicha jurisdicción en los términos expuestos previamente, toda vez que es la llamada a controlar la legalidad de las actuaciones de la administración.
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Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja conocer de la demanda presentada por el señor A.G.. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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De conformidad con lo establecido por la Sala Plena en el Auto 492 de 2021, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja y DECLARAR que el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja es la autoridad competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor J.E.A.G., mediante apoderada judicial, en contra del Departamento de Boyacá.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1620 al Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acta de reparto. Documento digital “2020-000298 J.E.A.G., p. 108.
[2] Documento digital “2020-000298 J.E.A.G., p. 10.
[3] Documento digital “2020-000298 J.E.A.G., p. 4.
[4] Documento digital “2020-000298 J.E.A.G., p. 115-118.
[5] Documento digital “02Anexos”, p. 419-420.
[6] Documento digital “02Anexos”, p. 426-430.
[7] Documento digital “03Autoinadmitedemanda”.
[8] Documento digital “07 Auto admite demanda”.
[9] Documento digital “08 RecursoReposicion”.
[10] Documento digital “09 REPONE Y PROPONE CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA”.
[11] El asunto fue remitido a la Corte Constitucional mediante correo electrónico del 16 de septiembre de 2021, pero inicialmente se remitió el expediente equivocado, por lo que el 8 de noviembre de 2021 se remitió finalmente. El 24 de junio de 2022, el presidente de la Corte Constitucional realizó el asunto de la referencia y fue repartido para sustanciación al despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 28 de junio de 2022.
[12] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] M.G.S.O.D..
[17] M.G.S.O.D..
[18] A partir de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS. Según el primero de ellos, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el Artículo 2.5 del CPTSS plantea que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no sean competencia de otra autoridad.
[19] Auto 492 de 2021. M.G.S.O.D..
[20] “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (…)”. Artículo 32. Ley 80 de 1993.
[21] Auto 492 de 2021. M.G.S.O.D. que cita la Sentencia T-1293 de 2005. M.C.I.V.H..
[22] Auto 492 de 2021. M.G.S.O.D. que cita las Sentencias T-1210 de 2008. M.C.I.V.H., T-217 de 2017. M.L.G.G.P., T-279 de 2016. M.M.V.C.C., T-031 de 2018. M.J.F.R.C.
