Auto nº 1518/22 de Corte Constitucional, 13 de Octubre de 2022

1. El 27 de julio de 2021, los señores A.F.R.M. y R.A.L.G. presentaron una acción popular en contra del Curador 2 Urbano de Envigado[1]. Según evidenciaron, el curador urbano ejerce la función pública relacionada con la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificaciones, a través del otorgamiento de diversos tipos de licencias. En este sentido, a juicio de los demandantes, le son aplicables las previsiones de los artículos 8 y 15 de la Ley 982 de 2005 relacionados con la disposición de intérpretes y guías intérpretes, así como de señalización, avisos, información visual y alarmas luminosas para la atención de personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas. A pesar de lo anterior, sostuvieron que en la sede donde presta sus servicios el Curador 2 Urbano de Envigado: “se vislumbran unas pocas señales de ingreso, casi completamente ausente la señalización en braille. No se tiene abecedario en lenguaje de señas, ni otros elementos de comunicación y señalética para el apropiado servicio a la población sordociega”[2]. Por esta razón, señalaron la necesidad de que se adopten los ajustes razonables necesarios para asegurar que los servicios puedan ser prestados sin barreras actitudinales, arquitectónicas, comunicacionales y jurídicas para las personas con discapacidad[3].

2. Los demandantes formularon como pretensiones, entre otras, que dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia se ordene al Curador 2 Urbano de Envigado: (i) contar con programas de atención al cliente, intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas, bien sea de manera directa o mediante la suscripción de convenios con entidades que presten dicho servicio; (ii) instalar señales de carácter visual, táctil y audible para la atención de la población con discapacidad; (iii) garantizar de manera permanente la disponibilidad de los ajustes razonables y realizar las adecuaciones necesarias para garantizar la prestación de los servicios virtuales o digitales que ofrece la curaduría a la población con discapacidad; y (iv) conformar un comité de verificación del cumplimiento de la sentencia[4].

3. El proceso fue repartido al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín, quien en auto del 29 de julio de 2021 declaró su falta de competencia para conocer y decidir el asunto[5]. Según indicó, en virtud del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de las acciones populares relacionadas con el ejercicio de la función pública. Sin embargo, sostuvo que lo pretendido en el caso concreto, es decir, la adopción de los ajustes razonables necesarios para la atención de las personas sordas, sordociegas y ciegas no está relacionado con la función pública encomendada a los curadores urbanos. En consecuencia, consideró que el asunto debe ser debatido ante la jurisdicción ordinaria y ordenó su remisión a los jueces civiles del circuito de Envigado.

4. El 3 de agosto de 2021 se efectuó el nuevo reparto. En esta oportunidad, le correspondió el asunto al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Envigado[6]. Esta autoridad judicial, en auto del 5 de octubre de 2021[7], adoptó las siguientes decisiones: (i) rechazó la demanda por falta de jurisdicción; (ii) propuso conflicto negativo de jurisdicción frente al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín y; (iii) ordenó la remisión del expediente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para que dirima el mencionado conflicto. Para fundamentar su falta de jurisdicción, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Envigado recordó que, en virtud del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las acciones populares originadas no solo en los actos, acciones y omisiones de las entidades públicas, sino también en las de aquellos particulares que desempeñan funciones administrativas. Según sostuvo, los curadores urbanos se encuentran en este último supuesto, de tal suerte que el conocimiento de la acción popular presentada por los ciudadanos A.F.R.M. y R.A.L.G. en contra del Curador 2 Urbano de Envigado es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

5. El 21 de octubre de 2021, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Envigado remitió el expediente a la Corte Constitucional[8]. Posteriormente, el 8 de julio de 2022, se repartió el asunto a la magistrada ponente, y el 12 de julio siguiente el proceso fue entregado al despacho para su sustanciación[9].

Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

   Presupuestos para la configuración de los conflictos de jurisdicción

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10].

8. Ahora bien, la Corte ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario verificar la concurrencia de tres presupuestos[11], a saber: (i) el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

9. En consecuencia, previo al planteamiento de las consideraciones a que haya lugar, la Sala procederá a verificar si en el presente asunto se satisfacen los requisitos antes mencionados.

10. En primer lugar, la Sala encuentra satisfecho el presupuesto subjetivo en tanto la controversia surgió entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Envigado que integra la jurisdicción ordinaria.

11. En segundo lugar, se satisface el presupuesto objetivo, pues la controversia entre las mencionadas autoridades judiciales surgió respecto del conocimiento de la acción popular presentada por los señores A.F.R.M. y R.A.L.G. en contra del Curador 2 Urbano de Envigado.

12. Finalmente, ambas autoridades en conflicto presentaron argumentos de carácter constitucional o legal para justificar su falta de competencia para asumir el conocimiento del asunto. El Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín consideró que el objeto de la acción popular presentada por los señores A.F.R.M. y R.A.L.G. no está relacionado con la función pública encomendada a los curadores urbanos. Por esta razón, indicó que no se activa la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa prevista en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Envigado, en cambio, sostuvo que el conocimiento del proceso objeto de la controversia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues el demandado es un particular que desempeña funciones administrativas. En consecuencia, concluyó que es aplicable la regla de competencia del primer inciso del artículo 15 de la Ley 472 de 1998.

13. Así pues, la Sala Plena constata la configuración de un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Envigado y el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín respecto del conocimiento de la acción popular presentada por los señores A.F.R.M. y R.A.L.G. en contra del Curador 2 Urbano de Envigado.

    Jurisdicción competente para conocer de las acciones populares en las que se pretende la adopción de los ajustes razonables necesarios para garantizar el acceso de las personas con capacidades diversas a los servicios prestados por los curadores urbanos.

14. El artículo 15 de la Ley 472 de 1998 establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las acciones populares “originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas”. En los demás casos, dispone el mismo artículo, la competencia es de la jurisdicción ordinaria civil. En igual sentido, el numeral 7 del artículo 20 del Código General del Proceso dispone que los jueces civiles del circuito conocen, en primera instancia, de las acciones populares y de grupo no atribuidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es decir, de acuerdo con las reglas de competencia antes descritas, la calidad de entidad pública o la naturaleza administrativa de las funciones realizadas son el factor determinante para establecer la jurisdicción que debe asumir el conocimiento de una acción popular.

15. A pesar de lo anterior, no toda acción popular dirigida contra particulares que ejercen funciones administrativas es, por este simple hecho, competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que es importante determinar si la conducta que da origen a la acción popular está o no relacionada con la función administrativa ejercida por el particular. Sobre esta cuestión la Corte ha precisado:

    Si la acusación en su contra por el desconocimiento de los derechos colectivos está relacionada con la función administrativa que el particular ejerce, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De lo contrario, cuando la conducta que se atribuye al ente privado no radica en la función estatal que ha asumido el particular y se aleja de ella, deberá tramitarse ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.[12]

16. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 9 de la Ley 810 de 2003, que modificó el artículo 101 de la Ley 388 de 1997, los curadores urbanos son particulares encargados de “estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanismo, construcción o demolición, y para el loteo o subdivisión de predios”. En la misma línea, el artículo 74 del Decreto 1469 de 2010 dispone:

    Artículo 74. Naturaleza de la función del curador urbano. El curador urbano ejerce una función pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes, a través del otorgamiento de licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y de construcción.

17. Como consecuencia de la naturaleza de sus funciones, los curadores urbanos deben garantizar el cumplimiento de los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución, es decir, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. En particular, respecto al principio de igualdad esta Corporación ha sostenido que:

    (…) está relacionado con la obligación del Estado y de sus agentes de brindar la misma protección y trato a todas las personas, sin perjuicio de las medidas diferenciadas, dirigidas a hacer efectivo dicho principio en relación con sujetos de especial protección constitucional[13].

18. En este contexto, disposiciones como las previstas en la Ley 982 de 2005 son instrumentos que buscan garantizar la igualdad real y efectiva de las personas con discapacidad. Así, por ejemplo, el artículo 8 de la mencionada ley establece que todas las entidades estatales deben incorporar paulatinamente el servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas, bien sea de manera directa o a través de convenios con instituciones que ofrezcan dicho servicio. La norma extiende este deber a “las empresas prestadoras de servicios públicos, las Instituciones Prestadoras de Salud, las bibliotecas públicas, los centros de documentación e información y en general las instituciones gubernamentales y no gubernamentales que ofrezcan servicios al público”[14]. En similar sentido, el artículo 15 de la misma ley impone a todos los establecimientos y dependencias del Estado, así como de los entes territoriales abiertos al público, el deber de contar con señalización, avisos, información visual y sistemas de alarmas luminosas para la atención de personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas.

19. Las obligaciones previstas en las normas antes mencionadas revisten gran importancia en tanto su objetivo es permitir el acceso de las personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas a los servicios ofrecidos por las entidades estatales y las instituciones gubernamentales y no gubernamentales.

20. De hecho, en el reciente Auto 1228 de 2022, esta Corporación consideró que las acciones populares dirigidas en contra de las curadurías urbanas para la adopción de los ajustes razonables necesarios para garantizar la prestación inclusiva del servicio a las personas con discapacidad son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para llegar a esta determinación, la Corte reiteró que los curadores urbanos son particulares que ejercen una función pública y precisó que:

    (…) permitir la actuación e intervención efectiva de la población sorda, ciega y sordociega en los trámites urbanísticos a cargo del curador urbano es un asunto que guarda relación directa con su función pública, la cual se materializa en el cumplimiento de las normas urbanísticas o de edificación vigentes[15].

21. Las consideraciones del Auto 1228 de 2022 encontraron apoyo en la regla de decisión del Auto 1100 de 2021, en el que esta Sala estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer las acciones populares presentadas contra notarías, siempre que se pretenda la adopción de los ajustes razonables necesarios para garantizar la prestación del servicio notarial a las personas con discapacidad. En efecto, en el Auto 1100 de 2021 esta Corporación llegó a esa conclusión tras considerar que: “las adecuaciones y ajustes necesarios para que las personas en situación de discapacidad puedan acceder a los servicios notariales (…) se vinculan estrechamente con el desempeño de dicha función”[16].

22. En consecuencia, como regla de decisión del Auto 1228 de 2022, esta Corporación estableció que:

    [l]as acciones populares que se presenten en contra de las curadurías urbanas, para obtener las adecuaciones y ajustes razonables que permitan el acceso efectivo a la función pública que realizan para las personas en situación de discapacidad, le competen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, por cuanto dicha pretensión está inescindiblemente relacionada con el acceso a la función pública que ejercen los curadores urbanos como particulares, en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, esto es, en el desempeño de las atribuciones previstas en los artículos 9 de la Ley 810 de 2003, 2.2.6.6.1.1 y 2.2.6.6.1.2 del Decreto 1077 de 2015.

    Análisis del caso concreto

23. En el caso bajo examen, la Sala constató la configuración de un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Envigado y el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín. Lo anterior, respecto del conocimiento de la acción popular presentada por los señores A.F.R.M. y R.A.L.G. en contra del Curador 2 Urbano de Envigado, con la cual pretenden que este dé cumplimiento a las obligaciones previstas en la Ley 982 de 2005 para garantizar el acceso de la población sorda, sordociega e hipoacúsica a la función pública que presta.

24. Ahora bien, esta Corporación considera que el conocimiento del mencionado asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, debido a que lo pretendido en la acción popular está íntimamente ligado al ejercicio de la función pública ejercida por el Curador 2 Urbano de Envigado, pues supone la adopción de los ajustes razonable previstos en la Ley 982 de 2005 para la garantía de una prestación inclusiva del servicio. Adicionalmente, la Sala evidencia que en la acción popular, los demandantes cuestionaron explícitamente las formas en las que se está ejerciendo la función pública asignada al Curador 2 Urbano de Envigado. Al respecto, sostuvieron que en la sede donde presta sus servicios el Curador 2 Urbano de Envigado “se vislumbran unas pocas señales de ingreso, casi completamente ausente la señalización en braille. No se tiene abecedario en lenguaje de señas, ni otros elementos de comunicación y señalética para el apropiado servicio a la población sordociega”[17].

25. En consecuencia, la Sala concluye que el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad judicial competente para conocer y decidir la acción popular presentada por los señores A.F.R.M. y R.A.L.G. en contra del Curador 2 Urbano de Envigado. Por esta razón, ordenará remitirle el expediente CJU-1570 para que dé trámite a la acción popular y comunique esta decisión al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Envigado, a los sujetos procesales y a los demás interesados en asunto.

    Regla de decisión: las acciones populares que se presenten en contra de las curadurías urbanas, en las que se pretenda la adopción de los ajustes razonables necesarios para permitir el acceso de las personas con capacidades diversas a la función pública que prestan, le competen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, por cuanto dicha pretensión está inescindiblemente relacionada con el acceso a la función pública que ejercen los curadores urbanos como particulares, en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, esto es, en el desempeño de las atribuciones previstas en los artículos 9 de la Ley 810 de 2003, 2.2.6.6.1.1 y 2.2.6.6.1.2 del Decreto 1077 de 2015.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte,