Auto nº 1535/22 de Corte Constitucional, 13 de Octubre de 2022
| Número de sentencia | 1535/22 |
| Fecha | 13 Octubre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1960 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1535/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Demandas contra dictámenes emanados de las juntas de calificación de invalidez
“La demanda promovida por un(a) empleado(a) público(o) con la finalidad de que se declare la nulidad de un dictamen expedido por la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez debe ser conocida y decidida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral”.
Referencia: Expediente CJU-1960
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali, Valle del Cauca y el Juzgado Veinte Administrativo Mixto de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
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El 8 de marzo de 2019, la señora L.E.H.R.[1], actuando a través de apoderado judicial, promovió demanda ordinaria laboral[2] en contra de la compañía de seguros P. S.A, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Lo anterior, con el propósito de que se emita una nueva calificación en donde se valoren las secuelas del accidente laboral ocurrido el 10 de marzo de 2015[3], ya que la Junta Nacional de calificación determinó en 0% la pérdida de capacidad laboral[4]. En ese sentido solicitó:
i) Declarar la nulidad de los dictámenes 31851494-14361 del 21 de septiembre de 2016[5] y el 31851494-98 del 15 de febrero de 2016[6].
ii) Declarar que la señora H.R. presenta una pérdida de capacidad laboral superior al 5% e inferior al 49% derivado del accidente de trabajo ocurrido el 10 de marzo de 2015.
iii) Condenar a la compañía de seguros P. al reconocimiento y pago de la indemnización por pérdida de capacidad laboral en favor de la demandante, así como la indexación de las sumas de dinero susceptibles de corrección monetaria y la condena en costas a las entidades demandadas[7].
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La anterior demanda correspondió por reparto al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali, Valle del Cauca[8]. El 8 de abril de 2019 ese despacho admitió la demanda[9]. Posteriormente, el proceso se remitió al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de la misma ciudad, debido a la redistribución de procesos ordenada por el Consejo Seccional de la Judicatura de Valle del Cauca[10].
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El 26 de noviembre de 2021, el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali, Valle del cauca, declaró su falta de jurisdicción y competencia para continuar con el trámite del proceso considerando que “(…) La naturaleza jurídica de una de las entidades demandadas, en concreto, P. S.A, funge como una empresa social y comercial del Estado, es una entidad de derecho público que de conformidad con el artículo 97 de la ley 489 de 1998, el Decreto 1234 de 2012 y el Decreto 1678 de 2016 hace parte del sistema de seguridad social en riesgos laborales. Además, se logra constatar que la señora L.E. hincapié R. se encuentra actualmente desempeñando el cargo de procurador judicial. A partir de lo anterior, esa concurrencia por una parte de una entidad pública que además es la administradora de la seguridad social de la demandante y que ésta tiene la condición de empleada pública, comporta una talanquera para que este juzgador pueda resolver la pretensión económica principal, pues esta no es la jurisdicción competente para resolver esta controversia. El artículo 104.4 del CPT establece que la jurisdicción contenciosa conoce de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público (…) Se ordena la remisión a la jurisdicción apropiada para conocer el asunto (…)”[11].
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El proceso se asignó por reparto[12] al Juzgado Veinte Administrativo Mixto de Cali, Valle del Cauca. Esa autoridad, mediante auto del 4 de febrero de 2022[13] propuso conflicto negativo de competencias argumentando que “(…) las controversias relacionadas con el grado de invalidez establecido por las juntas de calificación de invalidez deber ser resueltas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral en atención al artículo 44 del Decreto 1352 de 2013(…) las pretensiones de accionante se dirigen a la revisión de las decisiones emitidas por las entidades que conforman el Sistema Integral de Seguridad Social frente a su grado de invalidez. Decisiones que cuentan con una forma propia de contradicción judicial establecida por el Legislador en uso de su facultad configurativa y que no resulta violatoria de derechos fundamentales como lo ha establecido la Corte Constitucional. Así las cosas, este Despacho no es competente para conocer las controversias planteadas en la demanda por existir norma especial que asigna su conocimiento a la jurisdicción ordinaria. Así las cosas, se declarará la falta de jurisdicción para conocer la presente demanda y en aplicación a lo establecido en el artículo 168 del CPACA y el artículo 139 del CGP se planteará el conflicto negativo de jurisdicciones (…)[14].
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El 23 de febrero de 2022, mediante correo electrónico[15], el Juzgado Veinte Administrativo Mixto de Cali, Valle del Cauca, remitió el proceso de la referencia a la Corte Constitucional.
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El 29 de julio de 2022[16], en sesión virtual de la Sala Plena, el expediente fue repartido al despacho. El 2 de agosto de 2022, la Secretaría General de la Corporación remitió el expediente al Magistrado Sustanciador[17].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[18].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[19]
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La Corte ha definido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[20].
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En este sentido, el Auto 155 de 2019 precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[21].
(ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22].
(iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[23].
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En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali, Valle del Cauca) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Veinte Administrativo Mixto de Cali, Valle del Cauca). En consecuencia, se tiene por acreditado el presupuesto subjetivo.
(ii) Existe una controversia respecto del conocimiento de la demanda presentada por la señora L.E.H.R. con el fin de i) obtener la nulidad de unos dictámenes de calificación de invalidez y ii) el pago de la indemnización por pérdida de capacidad laboral. En ese sentido, se cumple el presupuesto objetivo.
(iii) Los dos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el conocimiento del asunto. De acuerdo con el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali, Valle del Cauca, quien debe dirimir dicha controversia es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104.4 del CPT. Por su parte, el Juzgado Veinte Administrativo Mixto de Cali, Valle del Cauca, determinó que la competencia es de la jurisdicción ordinaria de conformidad con el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013. En consecuencia, el conocimiento del proceso corresponde al juez laboral.
La competencia de la jurisdicción ordinaria en controversias sobre dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez. Reiteración jurisprudencia[24]
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Esta Corporación en el Auto 1177 de 2021 estudió un conflicto suscitado entre un juez laboral y uno administrativo para conocer la demanda ordinaria laboral promovida en contra de P. S.A. y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a través del cual se solicitaba la emisión de un concepto nuevo sobre la pérdida de capacidad laboral de la demandante por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y, en consecuencia, se dejara en firme el dictamen de la Junta Regional de Invalidez en donde se determinó el origen laboral de la patología de síndrome de túnel carpiano; además del reconocimiento de la indemnización por los perjuicios causados.
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En esa oportunidad la Corte determinó que el conocimiento de las controversias que se dirigen contra juntas de calificación de invalidez ha sido asignado mediante norma especial a la jurisdicción ordinaria. Tal competencia se desprende del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en concordancia con el artículo 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015 y el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013[25]. Asimismo, precisó que los artículos 4, 19, 24 y 33 del Decreto 1352 de 2013 ratifican que los procesos promovidos en contra de las Juntas Regionales y la Nacional de Calificación de Invalidez son del resorte de los jueces laborales.
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Cabe anotar que la Corte Constitucional ha señalado que “para controvertir los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de la Invalidez (…) se debe acudir a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social”[26] y, por su parte, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[27] se ha pronunciado en torno a pretensiones encaminadas a dejar sin valor y efecto el dictamen proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez con el fin de que se revalúen las determinaciones adoptadas respecto de la pérdida de capacidad laboral de un trabajador[28]. De lo anterior se deduce que, ante la existencia de norma especial las demandas presentadas en contra de las juntas de calificación de invalidez son de la órbita del conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
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Con fundamento en las anteriores consideraciones, en el Auto 1177 de 2021, la Corte estableció que “[l]a demanda promovida por un(a) empleado(a) público(o) con la finalidad de que se declare la nulidad de un dictamen expedido por la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez debe ser conocida y decidida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral”.
El alcance del fuero de atracción[29]
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El fuero de atracción es un fenómeno de tipo procesal en virtud del cual la competencia del juez contencioso administrativo se extiende a personas de derecho privado cuando estos son demandados concomitantemente con entes que son sujetos de derecho público, de modo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se torna prevalente para resolver la causa en que comparecen unos y otros[30].
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Sobre el particular, esta Corporación en el Auto 646 de 2021 sintetizó los criterios orientadores para la aplicación del fuero de atracción, a saber que: i) los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos; (b) los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permitan inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales sean condenadas y (c) el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño”[31].
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En suma, “es posible concluir que el alcance del fuero de atracción se circunscribe, prima facie, en la posibilidad de proyectar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis”[32] , dejando a salvo inclusive la posibilidad de que, agotado el debate procesal, se absuelva a la entidad pública que originó la asunción de competencia por parte de esta jurisdicción. No obstante, para que opere esta figura es menester que del libelo se infiera razonablemente la existencia de cierta base fáctica común a los demandados, y que en la base sobre la que se edifican las pretensiones, se endilguen a la entidad pública compareciente acciones u omisiones que, eventualmente, pudieran llegar a involucrar su responsabilidad.
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Esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Si bien la demandante ostenta la calidad de empleada pública, comoquiera que su vinculación se dio a través de resolución de nombramiento en la planta de la Procuraduría General de la Nación para el cargo de Procuradora Judicial II Agraria, y aunque se trata de una controversia en materia de seguridad social surgida de su calidad como servidora de la entidad, se constata que la demanda se contrae fundamentalmente a cuestionar los dictámenes expedidos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Esto, en la medida que la demandante sostiene que la Junta Nacional de Calificación de invalidez no le tuvo en cuenta las secuelas derivadas del accidente laboral ocurrido el 10 de marzo de 2015.
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Como se señaló en precedencia, en virtud del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en concordancia con el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, las demandas contra los dictámenes emanados de las juntas de calificación de invalidez son del conocimiento de la justicia laboral ordinaria y se rigen por las normas procesales laborales. Regulación que, conforme al artículo 5 de la Ley 57 de 1887, prevalecen por ser norma especial.
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Como ocurrió en el Auto 1177 de 2021, la anterior conclusión no se desdibuja por el hecho de que P. S.A. haya sido convocada en el extremo pasivo de la acción como administradora de riesgos laborales, pues aun cuando esta sociedad tenga una composición accionaria en un 91.9938% de aportes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[33] (lo que la convertiría en sujeto de derecho público conforme al artículo 104 del CPACA); al verificar las pretensiones de la demanda se advierte que la señora H.R. busca la nulidad de los dictámenes 31851494-14361 del 21 de septiembre de 2016 y el 31851494-98 del 15 de febrero de 2016, la declaratoria de la pérdida de capacidad laboral y el pago de la indemnización a que tendría derecho. Sin embargo, el pago de dineros que eventualmente tendría que realizar P. S.A no podrá efectuarse hasta tanto se realice un pronunciamiento definitivo sobre los dictámenes y la pérdida de capacidad laboral, lo que justamente, es el objeto del proceso.
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En tal sentido, no se aprecia, “en principio la concurrencia de elementos de juicio suficientes para la aplicación de fuero de atracción en esta oportunidad. Lo anterior, con la salvedad de que será en el marco del proceso donde se determine por el juez natural, si a la compañía aseguradora eventualmente le asiste responsabilidad por los presuntos perjuicios que refiere la demandante”[34].
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De suerte que, en dichas condiciones, es evidente que se está ante un supuesto gobernado por los artículos 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015, que asignan el conocimiento del litigio a los jueces laborales.
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En consecuencia, esta Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones planteado entre el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali, Valle del Cauca y el Juzgado Veinte Administrativo Mixto de la misma ciudad asignando al primero de ellos la competencia para conocer del proceso y dispondrá la remisión del respectivo expediente a la referida autoridad, así como la comunicación de esta decisión al otro despacho judicial y a la demandante.
Regla de decisión. “La demanda promovida por un(a) empleado(a) público(o) con la finalidad de que se declare la nulidad de un dictamen expedido por la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez debe ser conocida y decidida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral”[35].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali, Valle del Cauca y, el Juzgado Veinte Administrativo Mixto de la misma ciudad y DECLARAR que el conocimiento de la demanda instaurada por la señora L.E.H.R. contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, Junta Nacional de Calificación de Invalidez y P. S.A, corresponde tramitarla al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali, Valle del cauca.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1960 al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Cali, Valle del Cauca para que, de manera inmediata, continúe con el trámite del referido proceso y para que comunique la presente decisión al Juzgado Veinte Administrativo Mixto de Cali, Valle del Cauca y, a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Se desempeña como Procuradora judicial II Agraria en la Procuraduría General de la Nación. Expediente digital, archivo01. Ordinario.pdf, folio 119.
[2] Expediente digital, archivo dda.L.E.H. , folio 1 al 8.
[3] La demandante cayó de su propia altura, lo que generó fractura del tobillo derecho, fractura de peroné derecho y luxación tibio talar tobillo derecho. Esta situación le generó una incapacidad médica de 3 meses.
[4] Expediente digital, archivo dda.L.E.H. , folio 1 al 8.
[5] Proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
[6] Emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca.
[7] Expediente digital, archivo dda. L.E.H. , folio 4.
[8] Expediente digital, archivo 01. Ordinario.pdf , folio 128.
[9] Ibidem, folio 144.
[10] En atención a lo dispuesto en el Acuerdo CSJVAA21-20 del 10 de marzo de 2021 de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Valle del Cauca, mediante la cual se ordenó la redistribución de procesos de los 18 juzgados laborales del circuito de Cali. Expediente digital, archivo 10. AutoAvoca.pdf, folio 1.
[11] Ibidem, folio 1 al 4.
[12] Expediente digital, archivo 15. ActaReparrto.pdf, folio 1.
[13] Expediente digital, archivo 16. AutoPlanteaConflictoNegativo.pdf, folio 1 al 6.
[14] Ibidem.
[15] Expediente digital, archivo 18. OficioRemiteExpediente.pdf, folio 1.
[16] Expediente digital Constancia de Reparto CJU-1960.pdf.
[17] Ibidem.
[18] Modificado por el Acto Legislativo 2 de 2015.
[19] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020, y 328 de 2019.
[20] Autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[21] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[22] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[23] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[24] Auto 1177 de 2021.
[25] “Las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos en firme por las Juntas de Calificación de Invalidez, serán dirimidas por la Justicia Laboral Ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente. Para efectos del proceso judicial, el Director Administrativo y Financiero representará a la junta como entidad privada del Régimen de Seguridad Social Integral, con personería jurídica, y autonomía técnica y científica en los dictámenes.”
[27] Sentencia SL13529-2016 del 14 de septiembre de 2016, R.N.° 44494.
[28] Ibidem.
[29] El análisis del fuero de atracción igualmente fue incluido en el Auto 1177 de 2021, en la medida que la demanda se dirigía contra una entidad pública (P. ARL) y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
[30] Consejo de Estado- Sección Tercera. Providencia del 19 de mayo de 2005. Rad.: 25000-23-27-000-2002-90106-01(AP).
[31] Auto 646 de 2021.
[32] Auto 647 de 2021.
[33]https://www.positiva.gov.co/documents/20123/1287685/Informe+de+Gestion+y+Sostenibilidad+P.+2020+VF_br.pdf/dbdb91bb-c572-5d0b-e608-9b360439ad55?t=1619737636909.
[34] Auto 1177 de 2021.
[35] Ib.
