Auto nº 1559/22 de Corte Constitucional, 19 de Octubre de 2022
| Ponente | Natalia Ángel Cabo |
| Fecha de Resolución | 19 de Octubre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-786 |
Auto 1559/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público
Referencia: expediente CJU-786
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué
Magistrada ponente:
N.Á.C.
Bogotá D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 29 de junio de 2017, la ciudadana F.N.G. interpuso una demanda ordinaria laboral en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante, ICBF) “con ocasión de la promulgación del oficio #S-2016-390364-7300, fechado el 09 de agosto de 2016, mediante el cual dicha entidad determinó negar el reconocimiento y pago de acreencias laborales”[1]. La demandante sostuvo que se desempeñó en diversas ocasiones como madre comunitaria y[2], en consecuencia, solicitó declarar: (i) la existencia de un contrato laboral a término indefinido entre la demandante y el ICBF entre junio de 1994 y junio de 2016; (ii) el no pago de la seguridad social integral por dicho periodo; y (iii) el pago de las respectivas acreencias laborales e indemnizaciones[3].
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El 12 de julio de 2017, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué admitió la demanda. Luego de las respectivas notificaciones y contestaciones de la demanda, el despacho llamó en garantía a la Corporación para el Desarrollo y Bienestar Integral de la Comunidad los Girasoles el 23 de agosto de 2018.[4] Después, mediante audiencia de conciliación celebrada entre las partes el 23 de septiembre de 2019, el juzgado dejó sin efecto el auto que admitió la demanda[5], declaró la falta de competencia para decidir el asunto[6] y ordenó el reparto de la acción a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de la ciudad de Ibagué[7]. El Juzgado argumentó que el asunto no es de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral cuando se demanda una entidad pública, como el ICBF, por cuanto: “todas las personas que prestan el servicio para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, sin entrar más allá, pues tienen la calidad de empleado públicos”[8]. Además, el juzgado precisó que “distinto fuera si lo hubieran demandado solidariamente [ICBF], pero al demandarlo directamente” no tenía competencia la jurisdicción laboral. El despacho fundamentó su decisión en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).
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El Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, por su parte, declaró un conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. El juzgado sostuvo que la demanda, aun cuando versa sobre un asunto de seguridad social en contra de una entidad del Estado, se debe ventilar ante la jurisdicción ordinaria, pues la demandante no tiene la calidad de servidora pública[9]. El despacho fundamentó su decisión en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[10] y en una decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[11] que consideró pertinente
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El 02 de febrero de 2021 la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional para que resuelva el conflicto de jurisdicciones presentado [12].
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[14]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. En esta oportunidad, el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué, que pertenece a la jurisdicción ordinaria; (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por la ciudadana F.N.G. en contra del ICBF con la que pretende el reconocimiento de una relación laboral; y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué invocó el artículo 2 del CPTSS. Por su parte, el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial citó el artículo 104 del CPACA y una providencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[15].
Jurisdicción competente para asumir el conocimiento de una demanda presentada por desempeño actividades de una madre comunitaria y pretende que se declare la existencia de una relación laboral con el ICBF
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De acuerdo con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a la jurisdicción ordinaria le corresponde conocer todo asunto que no haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción. De tal forma que sobre la jurisdicción ordinaria recae la cláusula general o residual de competencia, de la que solo se exceptúa aquello que el legislador le asigne a otra jurisdicción. En ese sentido, de conformidad con la competencia general asignada a la especialidad laboral y de la seguridad social, se entiende que sobre dichos jueces recae, en principio, el conocimiento de los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales que no fueron asignados por la ley a otra jurisdicción [16].
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Por su parte, según el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para dirimir asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, así como la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. De ello sólo se exceptúa, según el numeral 4 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, a los servidores públicos que tienen la calidad de trabajadores oficiales[17].
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Las personas naturales se vinculan laboralmente con el Estado a través de dos tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria, y (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral. La distinción entre empleado público o trabajador oficial es relevante para determinar la jurisdicción competente. Sobre el particular, la Sala Plena estableció que a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponden los conflictos jurídicos originados “directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública; y, la sola mención de una entidad pública en el extremo pasivo del proceso no modifica dicha asignación de jurisdicción. Por su parte, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponden los asuntos relativos a la relación laboral que se configura entre los empleados públicos y el Estado a partir de una relación legal y reglamentaria.
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En los autos 054, 061 y 389 de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió conflictos suscitados entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, en el marco de unas demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se solicitaba: (i) declarar la existencia de un vínculo laboral entre la accionante y el ICBF, y (ii) pagar las prestaciones sociales y dineros a los que tuviera derecho durante el periodo laborado.
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En esas oportunidades, la Sala Plena concluyó que las demandantes pretendían el reconocimiento de una vinculación laboral propia de un empleado público y no la de un trabajador oficial, pues sus funciones estaban estrechamente relacionadas con la política pública de atención de la niñez de escasos recursos[18]. En consecuencia, debido a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a resolver asuntos laborales relativos a la regulación legal y reglamentaria que existe entre los empleados públicos y del Estado, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional asignó la competencia al juez de lo contencioso administrativo para asumir el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[19], bajo la siguiente regla de decisión:
“la competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, les corresponde a los jueces administrativos.” (negrilla fuera del texto).
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda presentada por F.N.G. en contra del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar
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El debate en relación con la vinculación de las madres comunitarias no ha sido pacífico, debido a las diferentes reglamentaciones sobre la materia[20]. Por lo tanto, la Corte Constitucional se abstendrá de realizar consideraciones en torno al tipo de vinculación de las madres comunitarias. Al margen de la reglamentación actual o la aplicable al momento de los hechos, tal discusión y estudio le corresponde al juez que asuma el conocimiento del caso. Lo contrario, desborda las competencias de esta Corporación, las cuales se limitan a la decisión del conflicto entre jurisdicciones, en la que no hay lugar a realizar manifestaciones que puedan incidir en el fondo de la controversia o que encausen la demanda a un planteamiento que no corresponda con la intención del demandante.
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La demanda ordinaria laboral presentada por F.N.G., a través de apoderada judicial, contra del ICBF tiene como origen la expedición de un acto administrativo por parte de dicha entidad, en el que se negó el reconocimiento y pago de acreencias laborales, y tiene como finalidad que se declare: (i) la existencia de un contrato laboral a término indefinido entre los periodos de junio de 1994 y junio de 2016; (ii) el no pago de la seguridad social integral por dicho periodo y; (iii) el pago de las respectivas acreencias laborales y las respectivas indemnizaciones. La demandante sustenta sus pretensiones en las actividades que desempeñó como madre comunitaria.
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En el caso objeto de estudio, la demanda está relacionada con que la ciudadana F.N.G. desempeñó actividades como madre comunitaria durante distintos periodos. Así, la demandante desarrolló funciones similares a las que desempeñan los empleados públicos que contribuyen con la política de atención a la niñez de escasos recursos, con objetivos regulados en leyes, decretos o circulares. De esta manera, aunque la actora no haya acudido al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, hay lugar a aplicar las reglas de decisión establecidas en los autos 054, 061 y 389 de 2022, pues se observa, que (i) el litigio tiene como fundamento la expedición de un acto administrativo que niega el reconocimiento de acreencias laborales, y ii) se solicita el reconocimiento de una relación laboral con una entidad pública, por el desarrollo de funciones que, en principio, competen a empleados públicos.
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Reiterando que en los referidos autos, la Corte estableció como regla de decisión que la competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, el conocimiento del presente asunto le corresponde a los jueces administrativos.
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Por otra parte, aunque la Corporación para el Desarrollo y Bienestar Integral de la Comunidad los Girasoles fue llamado en garantía, la Corte Constitucional en los autos 920 y 938 de 2021 sostuvo que ello no altera la competencia del juez para conocer de la demanda, dado que el litigio tiene que ver únicamente con el análisis de las circunstancias de hecho respecto de la relación laboral que se alega a partir del contrato existente entre el demandante y la demandada. Así mismo, en el Auto 671 de 2022 la Corte indicó que el llamamiento en garantía implica que un tercero debe comparecer forzosamente, pero no como parte demandada, sino como garante del cumplimiento de las pretensiones alegadas.
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Así las cosas, en la medida que en el presente caso F.N.G. presentó una demanda con el fin de que se declarare la existencia de una relación laboral con una entidad pública, por labores que en principio son desempeñadas por empleados públicos, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué conocer de la demanda presentada por F.N.G. en contra del ICBF. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por F.N.G. en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-786 al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-786, documento digital “011-2020-00011 N Y R DEL DERECHO.pdf”, p. 28
[2] La demandante afirmó que se desempeñó como madre comunitaria en los siguientes periodos: en el hogar C.d.B. el Bosque desde el 1 de junio de 1994 hasta 1997, desde el 15 de enero de 1998 hasta el 2001 y desde el 2 de febrero de 2002 hasta el 2 de febrero de 2010; después, en la comunidad “Los Girasoles” desde 16 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015. Expediente digital CJU-786, documento digital “011-2020-00011 N Y R DEL DERECHO.pdf”, p. 28-29.
[3] I., p. 30.
[4] Expediente digital CJU-786, documento digital “011-2020-00011 N Y R DEL DERECHO.pdf”, p. 171.
[5] Expediente digital CJU-786, documento digital “23-09-2019 2017-211.wma”, minuto 22:02.
[6] I., minuto 22:06.
[7] I., minuto 22:16.
[8] I., minuto 21:42.
[9] Expediente digital CJU-786, documento digital “011-2020-00011 N Y R DEL DERECHO.pdf”, p. 251-253.
[10] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[11] Sentencia 2018 -02223 del 3 de diciembre de 2018.
[12] El expediente fue repartido al magistrado A.R.R. en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 9 de junio de 2021. En este punto debe precisarse que el expediente de la referencia fue repartido en primera medida al magistrado A.R.R.. Sin embargo, en virtud de la terminación de su periodo constitucional el 10 de febrero de 2022, la nueva magistrada ponente es N.Á.C.. Expediente digital CJU-786, documento digital “CJU-0000786 Constancia de Reparto.pdf”, p. 1.
[13] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[14] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[15] Sentencia 2018 -02223 del 3 de diciembre de 2018.
[16] Autos 054 y 061 del 2022
[17] Autos 054 y 061 del 2022
[18] Autos 054 y 061 del 2022.
[19] Autos 054 y 061 del 2022.
[20] La Corte Constitucional, en el Auto 869 de 2022, dispuso que “Por mencionar algunas, puede verse que según el artículo 4 del Decreto 1340 de 1995 “[l]a vinculación de las madres comunitarias, […] que participen en el programa de “Hogares de Bienestar”, mediante su trabajo solidario, constituye contribución voluntaria, […]; por consiguiente, dicha vinculación no implica relación laboral […].”A su vez, el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012 señala que: “[d]urante el transcurso del año 2013, se otorgará a las Madres Comunitarias y Sustitutas una beca equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. […] sin que lo anterior implique otorgarles la calidad de funcionarias públicas” (negrillas fuera de texto). Además, en los artículos 2.2.1.6.5.2 y 2.2.1.6.5.3 del Decreto 1072 de 2015 se fija que “[l]as Madres Comunitarias serán vinculadas laboralmente mediante contrato de trabajo suscrito con las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar […]” y “[…] no tendrán la calidad de servidoras públicas. Sus servicios se prestarán a las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios, las cuales tienen la condición de único empleador, sin que se pueda predicar solidaridad patronal con el ICBF”.
