Auto nº 1563/22 de Corte Constitucional, 19 de Octubre de 2022

1. Mediante apoderado judicial, la sociedad Región Limpia S.A. E.S.P. presentó demanda de controversias contractuales en contra del municipio de B., Santander[1]. Solicitó que se declare que el demandado incumplió: (i) el “compromiso suscrito […] en calidad de prestadora del servicio de aseo, para la transferencia de ingresos y su posterior pago a la empresa”; y (ii) el Acuerdo Municipal No. 07 de 2018[2], “en calidad de prestadora de los servicios de aseo, para la transferencia efectiva de los subsidios al fondo de solidaridad y redistribución de ingresos”. Como consecuencia de lo anterior, pidió que se condene al municipio a pagar la suma de “ciento veintinueve millones seiscientos cincuenta y dos mil cuatrocientos ochenta y dos pesos M/CTE ($129.652.482), por concepto de capital, más intereses moratorios generados desde el vencimiento de las facturas con corte al 31 de diciembre, por un valor de doce millones novecientos sesenta y cinco mil doscientos cuarenta y ocho pesos M/CTE ($12.965.248), para un total de ciento cuarenta y dos millones seiscientos diecisiete mil setecientos treinta pesos M/CTE ($142.617.730)” [3].

2. La sociedad Región Limpia S.A. E.S.P. considera que el valor de los subsidios adeudados son “recursos, en su mayoría, del Sistema General de Participaciones (SGP), y de recursos propios que debieron ser apalancados financieramente, toda vez que, están debidamente autorizados por el Concejo Municipal y, la empresa ya los otorgo (sic) para la prestación del servicio de aseo en el sector poblacional beneficiario de los subsidios, y que debieron ser incorporados a las vigencias fiscales respectivas, de acuerdo con las cuentas de cobro presentadas ante la entidad territorial ahora demandada”[4].

3. La demanda fue repartida al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de S.G., Santander. Mediante auto del 13 de noviembre de 2020, se rechazó la demanda de controversias contractuales, por falta de competencia. En criterio del Juzgado, el medio de control propuesto no era el adecuado, pues el cobro de las facturas debía hacerse por medio de un proceso ejecutivo, atendiendo a lo estipulado en los artículos 422 y 793 del Código de Comercio.

4. Argumentó que la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los procesos ejecutivos por obligaciones derivadas de los contratos que celebren las entidades públicas “está determinada cuando los hechos de la demanda [que] sirven de fundamento a las pretensiones del mandamiento de pago de la suma que se pretende ejecutar, se origina en una relación contractual, exhibiéndose como título ejecutivo el contrato mismo, una transacción o conciliación, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento”. Sin embargo, agregó, esto no se cumple en el caso bajo análisis, debido a que “se pretende el pago de una obligación derivada de unas facturas y esta jurisdicción no es competente para conocer de dicha solicitud en tanto dichas facturas y cuentas de cobro constituyen títulos autónomos que deben cumplir con los requisitos señalados en los artículos 685, 744 y 778 del Código de Comercio y su cobro forzoso se debe realizar a través de la acción cambiaria prescrita en el artículo 782 del referido estatuto”[5].

5. El conocimiento de la acción fue asignado, por reparto, al Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de B., Santander. Mediante auto del 11 de marzo de 2021, el juzgado consideró que, antes de ejecutar las sumas de dinero pretendidas, se debe resolver “la declaratoria de incumplimiento por parte de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE BARBOSA – SANTANDER, situación ésta que pone en discordancia la competitividad (sic) de esta jurisdicción, y es entonces, donde debemos traer a colación el artículo 104 del CPACA, el cual en su enunciado nos manifiesta que será del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativo, entre otras, las controversias y litigios originados en actos, contratos en los que estén involucradas entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Además, argumentó que, de conformidad con el artículo 104.2 del CPACA, será de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa “lo relativo a los contratos en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del estado, como sucede en el caso de marras”[6]. Por lo anterior, el juzgado: (i) declaró la falta competencia para conocer de demanda de controversias contractuales; (ii) propuso el conflicto negativo de jurisdicción; y (iii) remitió el proceso a la Corte Constitucional.

6. El 12 de abril de 2021, el expediente se remitió a la Corte Constitucional, para que esta resolviera la controversia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 241.11 de la Constitución Política[7].

7. El 22 de junio de 2022, previo reparto, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora[8].

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de competencia entre autoridades de diferentes jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G. y el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de B.. Para dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, la Sala Plena explicará la naturaleza de los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a la prestación de servicios públicos (II.4 infra). En tercer lugar, reiterará las reglas de distribución de competencia para conocer procesos ejecutivos en los que el título está contenido en un acto administrativo (II.5 infra). En cuarto lugar, hará referencia a la competencia del juez contencioso administrativo para conocer de las acciones de controversias contractuales (II. 6 infra). En quinto lugar, se referirá a la falta de competencia del juez del conflicto para determinar el medio de control idóneo (II. 7 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.8 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9]. La Corte Constitucional ha reiterado que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[10], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[11].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[12].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].

11. En el presente asunto, se configura un conflicto de competencia entre autoridades de diferentes jurisdicciones. Esto, porque se satisfacen los requisitos de la siguiente manera:

    (i) El presupuesto subjetivo, porque el conflicto se presenta entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G., que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de B., que forma parte la jurisdicción ordinaria.

    (ii) El presupuesto objetivo, debido a que existe una controversia respecto del conocimiento de la acción de controversias contractuales presentada por la empresa Región Limpia S.A. E.S.P. en contra del municipio de B., lo cual es un asunto de naturaleza judicial.

    (iii) El presupuesto normativo, dado que los jueces enunciaron los fundamentos de índole legal y jurisprudencial que soportan las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver supra 3 a 5).

4. Naturaleza de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) destinados a la prestación de servicios públicos

12. El Sistema General de Participaciones (en adelante “SGP”) integra los recursos que el Gobierno Nacional transfiere a las entidades territoriales en cumplimiento de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, reformados por los actos legislativos 1 de 2001 y 4 de 2007. Esto, para la financiación de los servicios señalados a continuación, de acuerdo con lo estipulado en las leyes 715 de 2001, 1122 y 1176 de 2007. Su importancia radica en que con estos recursos se financian los servicios a cargo de las entidades territoriales en educación, salud, agua potable y saneamiento básico, al igual que en otros sectores, denominados de propósito general.

13. EL SGP contempla el financiamiento de agua potable y saneamiento básico (APSB), de acuerdo con las competencias asignadas a los departamentos, distritos o municipios, señaladas en los artículos 7 y 8 de la Ley 1176 de 2007. Estos recursos, por regla general, se distribuyen de la siguiente manera: 85% para distritos y municipios y el 15% para los departamentos y el Distrito Capital.

5. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos en los que el título está contenido en un acto administrativo

14. En el Auto 1358 de 2022, luego de analizar integralmente el inciso 1º y el numeral 6º del artículo 104 del CPACA, la Corte Constitucional encontró que, cuando una persona pretende ejecutar una obligación de hacer contenida en un acto que está sujeto al derecho administrativo, en el que, además, se encuentra involucrada una entidad pública y sobre el cual no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción, el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque:

    (i) El artículo 104 del CPACA dispone que “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” (subrayado fuera del texto) Seguidamente, el numeral 6º del artículo en comento señala que, igualmente y entre otros, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos provenientes de: (i) las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción; (ii) los que provengan de proceso de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; y (iii) los que tengan origen en contratos celebrados por esas entidades.

    (ii) El Consejo de Estado, en Sentencia 042 de 2018, se refirió al proceso ejecutivo dentro de la jurisdicción de lo contencioso y sostuvo que “es un instituto jurídico procesal idóneo para garantizar el ejercicio libre y eficaz de los derechos respecto de los cuales no hay duda que le pertenecen a una persona, incluso mediante el uso de la facultad coercitiva de la rama jurisdiccional del poder público. // En otras palabras, el proceso ejecutivo es una herramienta por medio de la cual el ordenamiento jurídico le brinda a los asociados la posibilidad de hacer efectivo el derecho material o sustancial del que son titulares, como una manifestación del compromiso del Estado colombiano en la consecución de sus fines esenciales.” (subrayado fuera del texto).

    Así mismo, esa corporación se ha referido a las normas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en Sentencia del 17 de junio de 2015,[14] afirmando que “nos encontramos ante un régimen mixto de criterios de determinación de competencia –material y orgánico – en el que no tiene carácter absoluto ni preferente el elemento material. De ahí que, en algunos casos sea necesario la complementación de criterios -cláusula general de competencia- o simplemente la observación del criterio orgánico, tal y como se advirtió con anterioridad. Además, tampoco puede obviarse que la enunciación de los numerales 1 a 7 del artículo 104 prevé algunos temas o asuntos concretos que se encuentran asignados a esta jurisdicción y que pueden o no tener relación con los mencionados criterios.” (subrayado fuera del texto)

6. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de controversias contractuales

15. Cláusula general de competencia de la jurisdicción contenciosa en materia contractual. Los artículos 104.2 y 141 del CPACA prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias derivadas de contratos estatales. De un lado, el artículo 104.2 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Por su parte, el artículo 141 del ibídem define el medio de control de controversias contractuales como aquel que faculta a cualquiera de las partes en un contrato estatal a solicitar que se declare la existencia, nulidad e incumplimiento del contrato o se efectué la revisión del mismo.

16. Competencia de la jurisdicción contenciosa para conocer controversias relacionadas con contratos estatales. El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 prevé que son contratos estatales “todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto”. En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de lo contencioso tiene la competencia para conocer del medio de control de controversias contractuales cuando (i) la demanda tiene por objeto la declaratoria de incumplimiento de obligaciones derivadas de la ejecución de este tipo de contratos y (ii) la controversia no se enmarca en ninguna de las excepciones a la jurisdicción de lo contencioso previstas en el artículo 105 del CPACA.

7. Falta de competencia del juez del conflicto para determinar el medio de control idóneo

17. De acuerdo con el Auto 403 de 2021, la Sala Plena determinó que no es competencia del juez que resuelve el conflicto determinar cuál es el medio de control idóneo para resolver las pretensiones de la demanda, por cuanto el análisis de dicho medio está atribuido expresamente al juez que conoce de la controversia. En la sentencia C-496 de 2015, la Corte sostuvo que “el juez natural es aquél a quien la Constitución o la Ley le han asignado el conocimiento de ciertos asuntos para su definición”, por lo que el análisis que debe seguir este tribunal para desatar el conflicto de jurisdicciones radica en definir a qué autoridad asignan la Constitución y la Ley la función de resolver el conflicto en cada caso. Por lo tanto, la Corte Constitucional no es competente para resolver sobre la terminación del proceso y demás solicitudes conexas, sino exclusivamente para desatar el conflicto de jurisdicciones.

    Regla de decisión. Por un lado, cuando una persona pretenda ejecutar una obligación de dar o hacer contenida en un acto que está sujeto a derecho administrativo, en el que se encuentra involucrada una entidad pública y sobre el cual no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción, el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, con base en una interpretación integral del inciso 1º y el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por otro lado, la jurisdicción de lo contencioso administrativo también es la competente para conocer las controversias derivadas de contratos estatales en los que se disputa el costo que debe asumir la entidad territorial por el subsidio a un servicio público.

18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena constata que la pretensión principal, en este caso, es el pago de “ciento veintinueve millones seiscientos cincuenta y dos mil cuatrocientos ochenta y dos pesos M/CTE ($129.652.482), por concepto de capital, más intereses moratorios generados desde el vencimiento de las facturas con corte al 31 de diciembre, por un valor de doce millones novecientos sesenta y cinco mil doscientos cuarenta y ocho pesos M/CTE ($12.965.248), para un total de ciento cuarenta y dos millones seiscientos diecisiete mil setecientos treinta pesos M/CTE ($142.617.730)”, la cual tiene origen en el presunto incumplimiento del Acuerdo Municipal No. 07 de 2018.

19. De acuerdo con lo anterior, la Sala Plena constata que materialmente la sociedad demandante busca, mediante la demanda de controversias contractuales, el pago de las obligaciones contenidas en el acto administrativo. Lo anterior, deriva en el pago de las 13 cuentas de cobro relacionadas en la demanda.

20. Así las cosas, el caso debería ser tramitado por los jueces contencioso-administrativos, en aplicación del precedente establecido en el Auto 1358 de 2022, por lo siguiente:

    (i) El Acuerdo Municipal No. 07 del 19 de julio 2018 “por medio del cual se establecen los porcentajes de subsidios y los porcentajes de aporte solidario para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en el Municipio de B., Departamento de Santander” es un acto que está sujeto al derecho administrativo.

    (ii) La controversia sub examine se genera por el presunto incumplimiento del Municipio de B. (Santander) en el pago de unas facturas por el servicio de aseo prestado por la sociedad Región Limpia S.A. E.S.P. En este caso se encuentra involucrada una entidad pública.

    (iii) No existe norma de competencia que otorgue el conocimiento a otra jurisdicción, de acuerdo con lo interpretado del numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

21. De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que se reúnen los requisitos normativos al ser un litigio que tiene origen en un acto que está sujeto al derecho administrativo, en el que está involucrada una entidad pública y sobre el cual no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción. Por lo anterior, el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

22. Es necesario aclarar que en el caso analizado en el Auto 1358 de 2022 trataba de obligaciones de hacer y no de dar, como ocurre en este caso. No obstante, la Sala Plena considera que la regla de decisión establecida en el referido auto puede ser extendida al presente caso, teniendo en cuenta que se trata de una obligación de dar: pagar las cuentas de cobro generadas por la prestación del servicio de aseo contratadas por el Municipio de B..

23. Por otro lado, la Sala Plena no pretende desconocer que no le corresponde a la Corte determinar cuál es el medio de control idóneo (ver fj. 14 supra) para cobrar el pago de las cuentas de cobro que, presuntamente, adeuda el Municipio de B. a la sociedad Región Limpia S.A. E.S.P., por la prestación del servicio de aseo, particularmente, de los recursos derivados del Acuerdo Municipal No. 07 de 2018. Sin embargo, solo para los efectos del presente auto, aun suponiendo que la demanda tuviera que ser sometida al trámite del medio de control de controversias contractuales, lo cierto es que también le correspondería a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del asunto.

24. Lo anterior, teniendo en cuenta que los artículos 104.2 y 141 del CPACA prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias derivadas de contratos estatales. De un lado, el artículo 104.2 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. De otro, el artículo 141 del ib define el medio de control de controversias contractuales como aquel que faculta a cualquiera de las partes de un contrato estatal a solicitar que se declare la existencia, nulidad e incumplimiento del contrato o se efectué la revisión del mismo. Así mismo, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 prevé que el contrato de prestación de servicios que celebren entidades estatales es una modalidad de contrato estatal.

25. En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de lo contencioso tiene la competencia para conocer del medio de control de controversias contractuales cuando (i) la demanda tiene por objeto la declaratoria de incumplimiento de obligaciones derivadas de la ejecución de este tipo de contratos y (ii) la controversia no se enmarca en ninguna de las excepciones a la jurisdicción de lo contencioso previstas en el artículo 105 del CPACA[15].

26. Por lo demás, la Sala Plena aclara que en este caso no se siguió el precedente fijado en el Auto 708 de 2021[16] por las siguientes razones: (i) este caso no versa sobre el cobro de factura por la prestación del servicio de aseo, pues en este caso se encuentra en disputa el pago de unas cuentas de cobro que adeuda el municipio por concepto del subsidio que otorga para la prestación del servicio de aseo y (ii) en este caso no se promueve una demanda ejecutiva en contra del municipio de B., sino que el demandante escogió el medio de controversias contractuales para dirimir el asunto. De esta manera, la Sala Plena considera que el precedente del Auto 1358 de 2022 es el aplicable en este caso.

27. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Plena concluye que el conocimiento del CJU-1098 corresponde al Juzgado Administrativo del Circuito de S.G. (Santander), al cual remitirá el expediente para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,