Auto nº 1574/22 de Corte Constitucional, 19 de Octubre de 2022

1. El 6 de julio de 2018[1], A.D.G.R., R.A.G.A., M.B.T. de G., R.P.E., P.A.Z.P., E.A.L. de la Torre, J.F.B.S. y H.P.P. promovieron el medio de control de reparación directa contra el municipio de S.G.[2]. Los demandantes solicitaron que se declarara la responsabilidad extracontractual del municipio por los daños antijurídicos que presuntamente les han causado sus acciones y omisiones, así como a la Cooperativa de Transportadores de Guanentá (COTRAGUANENTA) de la que hacen parte y a sus asociados del servicio público de transporte colectivo municipal de pasajeros. Consideran que se han visto perjudicados por la omisión de vigilar y controlar el transporte informal y la competencia desleal que ocasionó la disminución del número de pasajeros transportados por sus vehículos en el periodo comprendido entre los años 2016 y 2017.

2. Los accionantes radicaron su demanda ante la jurisdicción administrativa y le correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G.[3]. Este admitió el medio de control a través del Auto del 31 de julio de 2018[4] y corrió traslado para su contestación[5]. Asimismo, se continuó con el trámite del proceso, con el consecuente desarrollo de las audiencias inicial[6] y de pruebas[7]. Durante esta última diligencia, el 18 de marzo de 2021, el juez administrativo anunció que debía realizar un control de legalidad y revisar de oficio si se configuraba la excepción de falta de jurisdicción y competencia. Afirmó que dicho proceso trataba sobre una posible competencia desleal cuyo conocimiento, de acuerdo con la Ley 256 de 1996 y el artículo 24 del Código General del Proceso (en adelante CGP), no sería de su competencia.

   El 9 de abril de 2021, la parte demandante realizó una solicitud de desistimiento parcial condicionado. Los accionantes manifestaron que el juzgado administrativo era competente pero que, si la autoridad judicial insistía en realizar el control de legalidad y definía no serlo, procederían a desistir parcialmente de la pretensión respecto de la expresión “competencia desleal”. Así se podría continuar con el medio de control de reparación directa y el estudio de la pretensión de declarar la responsabilidad extracontractual del municipio por su omisión del deber de vigilancia y control que habría permitido el transporte informal y ocasionado la disminución del número de pasajeros transportados por sus vehículos.

3. Mediante Auto del 27 de julio de 2021[8] el despacho declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó remitir el proceso a los juzgados civiles del circuito de S.G.. Sostuvo que la expresión “competencia desleal” de la que solicitaban desistir los demandantes era una de las bases fundamentales de la primera pretensión de la demanda[9]. Además, esta frase se incluyó en la fijación del litigio que fue aprobada por las partes y por el Ministerio Público. Por lo tanto, esta etapa ya había precluido en virtud del artículo 207 del Código de lo Administrativo y lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). Por estas razones, negó la solicitud de desistimiento parcial condicionado.

   Posteriormente, consideró que el litigio giraba en torno a la competencia desleal y el transporte informal. El conocimiento de estos asuntos, de acuerdo con el artículo 20 del CGP, corresponde a los jueces civiles del circuito. Por lo tanto, declaró su falta de competencia y ordenó la remisión del expediente.

4. Cumplida la remisión, el asunto fue repartido al Juzgado Segundo Civil del Circuito de S.G.[10]. Mediante Auto del 21 de octubre de 2021[11], esa autoridad judicial propuso el conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Señaló que las pretensiones no eran las propias de una acción de competencia desleal, sino que se orientaban a la declaración de responsabilidad extracontractual del municipio de S.G.. Asimismo, resaltó que los demandantes dirigieron la acción contra el municipio y no contra las empresas que habrían llevado a cabo los supuestos actos de competencia desleal. Por estos motivos, concluyó que la competencia desleal se presentaba como un argumento dentro de la demanda de reparación directa y no como una acción que debiera ser de conocimiento de la jurisdicción ordinaria. En virtud del numeral 6 del artículo 155 del CPACA, este asunto sería de competencia de los juzgados administrativos en primera instancia.

5. Mediante correo electrónico del 3 de noviembre de 2021, la secretaría de ese despacho judicial envió el proceso a la Corte Constitucional[12].

6. El 9 de agosto de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia al Magistrado (e) H.C.C.[13]. El 10 de agosto de 2022, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[14], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[15].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[16]

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[17].

9. En este sentido, el Auto 155 de 2019[18] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[21].

   Cumplimiento de los presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

10. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

    (i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G.), y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Segundo Civil del Circuito de S.G.).

    (ii) Existe una controversia entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G. y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de S.G. en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por A.D.G.R., R.A.G.A., M.B.T. de G., R.P.E., P.A.Z.P., E.A.L. de la Torre, J.F.B.S. y H.P.P. contra el municipio de S.G.. El propósito de la demanda es declarar la responsabilidad extracontractual de la demandada por las omisiones que han permitido que la competencia desleal y el transporte informal hayan reducido el número de pasajeros transportados por sus vehículos durante el periodo comprendido entre 2016 y 2017. De forma consecuente, los accionantes solicitan la indemnización de perjuicios correspondiente.

    (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el proceso. De una parte, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G. fundamentó su posición en el artículo 20 del CGP. Indicó que uno de los fundamentos del conflicto que presenta el demandante es un asunto de competencia desleal cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. De otra, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de S.G. argumentó que el objeto de la controversia es la declaración de la responsabilidad extracontractual de la autoridad administrativa demandada. En ese entendido, el asunto se enmarca en lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 155 del CPACA.

    Asunto objeto de decisión y metodología

11. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G. y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de S.G.. Para ese fin: (i) abordará las reglas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de responsabilidad extracontractual y; (ii) a partir de esas consideraciones, la Sala resolverá el conflicto de la referencia.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de responsabilidad extracontractual

12. Regla general de competencia respecto de las controversias referentes a la responsabilidad extracontractual del Estado. El numeral 1º del artículo 104[22] del CPACA define que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer los asuntos en los que se demande por responsabilidad extracontractual a una entidad pública con independencia del régimen aplicable[23].

13. Excepción a la regla general de competencia respecto de las controversias referentes a la responsabilidad extracontractual del Estado. Por su parte, el numeral 1º del artículo 105[24] del CPACA establece que la jurisdicción contencioso administrativa no es competente de conocer asuntos de responsabilidad extracontractual relacionados con el giro ordinario de negocios de entidades públicas que tengan el carácter de “(…) instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera (…)”.

14. Al decidir otros casos que constituyen antecedentes relevantes, esta Corte ha identificado en estas normas dos criterios que deben confluir para definir que la jurisdicción contencioso administrativa es la llamada a conocer de una controversia asociada a la reclamación de perjuicios. El primero es el criterio subjetivo según el cual es competente esta jurisdicción cuando “se demande a una entidad pública –(…) atendiendo a las excepciones en materia financiera y de seguros-, independientemente cuál sea el régimen aplicable”[25]. Es importante agregar que este Tribunal fijó como regla en el Auto 713 de 2021[26] que la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer de “las demandas de responsabilidad extracontractual dirigidas de forma exclusiva en contra de una entidad pública” con las excepciones ya referidas.

15. El segundo es el criterio objetivo, también conocido como el factor de competencia por razón del litigio o la materia[27], con fundamento en el cual la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer las controversias “asociadas a la reclamación de reparaciones por perjuicios” en las que “se ventile la responsabilidad extracontractual del Estado”[28]. Puntualmente, el Auto 107 de 2022[29] afirmó que esta jurisdicción es competente de conocer de los casos en que se reclama la indemnización de los perjuicios que se alegan causados por una omisión de una entidad pública.

16. En estas consideraciones, la jurisprudencia constitucional coincide con la posición adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura al resolver conflictos negativos de jurisdicción sobre el conocimiento de asuntos similares al de este caso. Desde la entrada en vigor del CPACA, el citado Consejo reiteró en diversas ocasiones que para dirimir estos conflictos es necesario atender la naturaleza de la parte demandada[30] y de la materia[31].

17. De acuerdo con lo expuesto, a partir del estudio de los criterios subjetivo y objetivo, la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer sobre las controversias de reclamación de perjuicios presuntamente causados por acciones y/u omisiones cometidas por entidades públicas. De esta regla general se exceptúan los casos previstos en el numeral 1º del artículo 105 del CPACA.

18. La Sala Plena dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G. es la autoridad competente para conocer del proceso de reparación directa promovido por A.D.G.R., R.A.G.A., M.B.T. de G., R.P.E., P.A.Z.P., E.A.L. de la Torre, J.F.B.S. y H.P.P. contra el municipio de S.G.. Esta Corporación arribó a esta conclusión, con soporte en los siguientes argumentos:

19. Criterio subjetivo: la demanda se encuentra dirigida exclusivamente contra una entidad pública. De acuerdo con los antecedentes de esta providencia y las pruebas aportadas al expediente, se tiene que los accionantes pretenden la declaración de la responsabilidad extracontractual del municipio de S.G.. Es claro que en este caso el criterio subjetivo implica definir la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa sobre reclamaciones de perjuicios. En efecto, no es de recibo el argumento del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G., según el cual el asunto sobre el que versa la demanda es la competencia desleal. Los mecanismos que pretenden evitar este fenómeno se dirigen contra las personas cuya conducta haya contribuido a la realización de actos de competencia desleal. Los accionantes, en su lugar, orientaron sus pretensiones contra una entidad pública y no contra los transportistas informales que, según consideran, realizaron los actos de competencia desleal. Por estas razones, resulta aplicable la regla jurisprudencial establecida en el Auto 713 de 2021 según la cual es competente la jurisdicción contencioso administrativa cuando la demanda se dirija exclusivamente contra entidades públicas.

20. Criterio material: La demanda pretende la responsabilidad extracontractual del Estado. Los demandantes solicitan que se declare la responsabilidad extracontractual del municipio de S.G.. Con base en esta declaración, reclaman que se ordene la indemnización de los perjuicios que la entidad pública presuntamente les ocasionó durante los años 2016 y 2017. De acuerdo con el escrito de la demanda y con el memorial del 9 de abril de 2021, la causa de estos perjuicios es la omisión del municipio de S.G. de su deber de vigilancia y control del tránsito que, según alegan, permitió actos de competencia desleal y transporte informal. Por estos motivos, el criterio objetivo definido en los términos descritos en los Autos 478 y 710 de 2021, apunta en este caso a la autoridad judicial contencioso administrativa como la competente para conocer el asunto.

    Adicionalmente, la causa de los presuntos perjuicios reclamados por los demandantes es el ejercicio de una función pública. Tanto en la demanda como en el memorial del 9 de abril de 2021, los demandantes afirman que la causa de los perjuicios cuya indemnización solicitan es la omisión del deber de vigilancia y control del tránsito por parte del municipio accionado. Esta actividad de vigilancia y control del tránsito se encuentra reglamentada, entre otras normas en la Ley 105 de 1993[32] y la Ley 336 de 1996[33] que citan los actores en la demanda. Se trata de una función pública que compete al Estado, por lo cual la responsabilidad patrimonial que surja de su incumplimiento es un asunto de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

21. La demanda no discute ninguna de las excepciones establecidas en el artículo 105 del CPACA. La única entidad demandada es el municipio de S.G. y este no tiene el carácter de institución financiera o aseguradora ni se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera. Por estos motivos, la controversia no se enmarca en la excepción a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer sobre casos de presunta responsabilidad extracontractual del Estado.

22. El demandante no presenta una controversia sobre competencia desleal. La autoridad judicial administrativa aseveró que no era viable admitir que los demandantes desistieran de la expresión “competencia desleal” en la pretensión principal. Sin embargo, no reparó en la falla del servicio que alegan como presunta causa de los perjuicios cuya indemnización solicitan. Los accionantes no acusan al municipio demandado de haber desarrollado el transporte ilegal ni de haber incurrido en actos de competencia desleal. En su lugar, consideran que la falla del servicio consistió en una omisión de su obligación legal de vigilar la prestación del servicio de transporte y de ejercer el control que impida tanto el transporte informal como los actos de competencia desleal.

    La denominación que los accionantes asignan a los hechos que consideran dañinos como “transporte informal” o “competencia desleal” no son las bases de la pretensión principal como lo afirma el Juzgado Administrativo. Se trata de calificativos que aprecian como indebida la prestación del servicio de transporte por parte de terceros que, en su concepto, ocasionó la disminución de pasajeros transportados por sus vehículos. Contrario a lo que afirmó esta autoridad judicial, al eliminar la expresión “competencia desleal” como lo solicitaban los actores, no se hubiera privado la pretensión principal de una de sus bases fundamentales. Esta hubiera podido subsistir como la solicitud de declarar la responsabilidad extracontractual del municipio de S.G. por la omisión de su deber de vigilar y controlar el transporte informal.

    En consecuencia, la expresión “competencia desleal” cumplía una función tangencial, usada en el lenguaje natural como parte de la argumentación de la pretensión principal. Los demandantes manifestaron estar dispuestos a renunciar a esta expresión porque su solicitud principal era la declaración de la responsabilidad extracontractual del demandado por la omisión que presuntamente devino en la disminución del número de pasajeros por ellos transportados. En otras palabras, la demanda no pretende que se declare que las actuaciones del municipio, o incluso de terceros, contribuyeron a la realización de actos de competencia desleal. La pretensión principal tiene autonomía jurídica y como idea con sentido completo incluso prescindiendo de esta expresión y, por consiguiente, las subsidiarias tampoco se verían afectadas.

23. La demanda planteada por los demandantes no es susceptible de ser tramitada por medio de la acción declarativa prevista en la Ley 256 de 1996. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G. afirmó que la demanda planteada era de competencia desleal y que la vía idónea para resolverla se encuentra en esta ley. El artículo 20 establece dos mecanismos de protección contra la competencia desleal y uno de ellos es la acción declarativa de la ilegalidad de estos actos y de condena[34]. Esta tiene como propósito obligar al infractor a remover los efectos ocasionados por los actos de competencia desleal e indemnizar los perjuicios causados al demandante.

    A pesar de que este mecanismo permite la indemnización de perjuicios, la Sala no comparte el argumento del juzgado administrativo. En primer lugar, porque esta acción debe dirigirse contra el infractor que cometió los actos de competencia desleal[35]. En segundo lugar, porque la actuación acusada no es precisamente un acto de competencia desleal[36]. Los accionantes no acusan al municipio de haberles perjudicado a través de un acto concurrencial. No demandaron a los presuntos infractores que habrían cometido los actos de competencia desleal. En su lugar, dirigieron el medio de control contra el municipio y no lo acusan de haber cometido este tipo de actos, sino de no haber actuado para detenerlos. Estas razones permiten establecer que la controversia que presentan no es de aquellas que puedan tramitarse por medio de la acción declarativa prevista como protección a la libre competencia, para cuyo conocimiento serían competentes los jueces civiles del circuito.

24. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala Plena dirimirá el conflicto entre jurisdicciones de la referencia, en el sentido de asignar la competencia para conocer del asunto al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G., para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,