Auto nº 1577/22 de Corte Constitucional, 19 de Octubre de 2022
| Número de sentencia | 1577/22 |
| Fecha | 19 Octubre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1743 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1577/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: expediente CJU-1743
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 41 Laboral del Circuito de la misma ciudad
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La entidad promotora de salud Nueva EPS S.A. ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud. Las pretensiones van dirigidas a que se anulen las Resoluciones 00363 del 27 de febrero de 2017 y 001548 del 19 de mayo de 2017 en las que se reconocieron unos pagos, y que se ordene la restitución de lo ya descontado. La demandante expuso que, como resultado de una auditoría realizada por el Consorcio SAYP 2011 (administrador fiduciario del FOSYGA) a los procesos de compensación realizados entre julio y diciembre de 2015, se adelantó un procedimiento para el reintegro de supuestos pagos indebidos o injustificados y se informó a la Superintendencia Nacional de Salud. Con base en el informe de auditoría, dicha entidad, mediante la Resolución 000363 del 27 de febrero de 2017, le ordenó a la Nueva EPS la restitución al Fondo de Solidaridad y Garantías – FOSYGA la suma de $6.254.383,39 por concepto de capital a compensar, más $111.392.053,97 por concepto de los intereses moratorios que aún se causan. Frente a esta resolución, la Nueva EPS presentó recurso de reposición, sin embargo, la Superintendencia de Salud, mediante la Resolución 001548 del 19 de mayo de 2017, confirmó el acto administrativo[1].
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Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá. El 13 de marzo de 2018, la autoridad judicial admitió la demanda[2] y corrió traslado a las partes. Sin embargo, en auto del 30 de septiembre de 2019[3], anuló todo lo actuado dentro de las diligencias y rechazó la demanda pues consideró que carecía de competencia para adelantar el asunto, ya que el acto administrativo expedido por la Superintendencia de Salud se realizó en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales y que, por lo tanto, “[…] no son pasibles de control por parte de este Juzgado; el asunto se halla inmerso en la hipótesis de rechazo de la demanda contemplada en el numeral 3 el artículo 169 el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[4]. Como fundamento de su decisión se refirió al artículo 37 de la Ley 1122 de 2007 y al artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA).
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La demandante presentó recurso de apelación contra el auto que declaró la nulidad de todo lo actuado y su revisión le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Así las cosas, el 21 de junio del 2021, el tribunal resolvió no referirse al recurso de apelación, con el fin de evitar una nulidad, y, por el contrario, ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales por falta de jurisdicción. Consideró que “[…] existe fundamento normativo que atribuye a la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer, entre otros, de los asuntos referentes a la prestación de los servicios de la seguridad social en salud y el manejo de los recursos, tal como el asunto que ahora nos ocupa”. Como sustento de su decisión, mencionó el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTYSS), modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso, así mismo, citó la decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura del 11 de agosto de 2014[5].
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá. Este juez concedió un término de 5 días para adecuar la demanda conforme al artículo 25 y siguientes del CPTYSS, luego del cual admitió la demanda. Sin embargo, mediante auto del 25 de noviembre de 2021, (i) declaró la nulidad de todo lo actuado, (ii) expuso su falta de competencia para continuar con el proceso y (iii) ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de competencias entre este y el juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá. Esto, por cuanto en la controversia “… se pretende la declaratoria de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, de unas resoluciones expedidas por el FOYGA, es decir actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, es razonable que su control deba estar a cargo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”[6]. La autoridad judicial fundamentó su decisión en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional y el artículo 104 del CPACA[7].
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Mediante oficio del 9 de diciembre de 2021, el Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional.
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En sesión de 1 de julio de 2022, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora [8].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 2 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y 41 Laboral del Circuito de esa misma ciudad. Esta versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por Nueva EPS S.A. en contra de la Superintendencia de Salud, en la que se pretende que se declare la nulidad de las resoluciones 00363 del 27 de febrero de 2017 y 001548 del 19 de mayo de 2017. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en las controversias relacionadas con los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[10], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [11].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[12].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por la Nueva EPS S.A. en contra de la Superintendencia de Salud configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) el Juzgado 41 Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que hace parte de la jurisdicción ordinaria[14].
La Sala Plena considera que el cumplimiento del presupuesto subjetivo no se ve afectado por el hecho de que haya sido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sede de respuesta a la apelación presentada por la demandante al auto de rechazo, el que haya remitido por competencia a los juzgados laborales. Esto, porque (i) el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá, efectivamente, se declaró incompetente para conocer el asunto, y fue precisamente esta decisión la que se apeló, y (ii) como ya lo ha dicho la Sala Plena en anteriores oportunidades[15], en todo caso la decisión proferida por el Tribunal, como superior jerárquico del Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá, es obligatoria para este último. En consecuencia, no resulta relevante que el superior jerárquico haya decidido remitir las diligencias directamente a los juzgados laborales, sin haber devuelto el expediente al juzgado contencioso administrativo para que este lo hiciera.
(ii) El presupuesto objetivo, puesto que la Sala constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda instaurada por la Nueva EPS S.A. en contra de la Superintendencia de Salud, la cual debe resolverse en un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs.2, 3 y 4 supra).
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Competencia para decidir las controversias relacionadas con los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA. Reiteración del Auto 1165 de 2021
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En el Auto 1165 de 2021[16], la Sala Plena estableció la regla de decisión según la cual “[c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Para llegar a esta conclusión, en el auto se expusieron las siguientes razones:
(i) El artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer “[…] controversias suscitadas sobre actos administrativos en las cuales uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública y, en ese caso, serán concordantes los artículos 138 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[17] y, además, una cláusula específica, debe conocer de los conflictos derivados de actos administrativos en los cuales uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública.
(ii) Según la Sentencia C-607 del 2012, “[…] el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sus decisiones son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante la jurisdicción. A partir de lo anterior, puede verificarse, entonces, que se discuten actos administrativos emitidos en el cumplimiento de esta función administrativa asignada a la Superintendencia Nacional de Salud”[18].
(iii) Para que exista competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, en virtud del numeral 4 del artículo 2 del CPTYSS, el asunto debe (i) relacionarse con la prestación de servicios de la seguridad social y (ii) tratarse de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Sin embargo, la restitución al FOSYGA de unas sumas de dinero por concepto de compensación no se enmarca en ninguno de estos supuestos.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Lo anterior, por cuanto la Nueva EPS cuestiona un acto administrativo proferido por la Superintendencia en el ejercicio de sus funciones administrativas, las cuales no hacen parte de la prestación de los servicios de seguridad social ni se trata de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras[19]. La Sala Plena reitera la regla de la decisión del Auto 1165 de 2021 y, en ese sentido, considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por la Nueva EPS S.A. en contra de la Superintendencia Nacional de Salud.
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En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no ha resuelto el recurso de apelación que la parte demandante interpuso en contra del auto del 30 de septiembre de 2019[20], que declaró la nulidad de todo lo actuado, se ordenará remitirle el expediente CJU-1743 para que resuelva dicho recurso. En relación con la competencia de la jurisdicción para conocer del asunto, debe acatarse lo resuelto en la presente decisión.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá D.C, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Nueva EPS S.A. en contra de la Superintendencia Nacional de Salud.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1743 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, al Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá D.C y al Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La demandante afirmó que se presentaron irregularidades en el valor calculado por intereses moratorios y que, además, “[…] no se le corrió traslado de la solicitud de aclaración de los montos definitivos a restituir”[1] ordenada por la Superintendencia de Salud.
[2] Expediente digital, cuaderno 1, Auto admisorio, f. 1.
[3] Expediente digital, cuaderno 1, Auto que anula y rechaza, f. 2.
[4] Ib.
[5] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Disciplinaria. Auto del 11 de agosto de 2014.
[6]Expediente digital, auto que anula lo actuado y presenta conflicto negativo de competencia, f. 3.
[7] Id., f. 5.
[8] Expediente digital. Constancia de reparto de Secretaría General, p. 1. El expediente ingresó al despacho el 6 de julio de 2022.
[9] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[10] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[12] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[13] Ib.
[14] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996: “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3.Juzgados Administrativos”.
[15] Cfr. Corte Constitucional, Auto 861 de 2022. CJU-412.
[16] Corte Constitucional. Auto 1165 de 2021. CJU-323.
[17] Ib.
[18] Ib.
[19] Según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES tendrá por objeto, entre otros, “administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)”.
[20] Mediante providencial del 5 de noviembre de 2019, el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá concedió el recurso de apelación, en efecto suspensivo, ante el Tribunal de Cundinamarca.
