Auto nº 1581/22 de Corte Constitucional, 19 de Octubre de 2022
| Número de sentencia | 1581/22 |
| Fecha | 19 Octubre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1919 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1581/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: expediente CJU-1919
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 5 de marzo de 2017, M.P.V.L., por medio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM EICE en liquidación. La demandante solicitó, como pretensiones:
(i) La nulidad de la Resolución núm. AL-08968 de 2016, “por medio de la cual se declara la perdida de fuerza de ejecutoria parcial de la Resolución AL.00888 de 2016 y define la prelación legal de pagos” y de la Resolución AL.00888 del mismo año ‘por la cual se califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada’ y por medio de la cual le fue rechazado el reconocimiento de las acreencias laborales que había solicitado.
(ii) “Que se declare que entre la entidad demandada y la señora M.P.V.L. existió una relación laboral, de conformidad con el principio del contrato realidad”[1]. Esto, en virtud de que la demandante afirma haber ingresado a laborar el 12 de julio de 2002 “en la entonces CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES – CAPRECOM – REGIONAL ATLÁNTICO como Gestora de Vida Sana sin interrupción hasta el 28 de febrero del 2010”. Así mismo, argumenta que “en el lapso comprendido, sin interrupción, entre el 09 de junio de 2012 al 31 de enero de 2016, fue contratada por CAPRECOM – REGIONAL ATLÁNTICO por medio de O.P.S (Órdenes de Prestación de servicios) durante tres años y siete meses continuos, en los cuales desempeñaba funciones en diferentes procesos administrativos que ameritaban una constante subordinación y el cumplimiento de horarios fijos debidamente controlados por la entidad” [2].
(iii) “Como consecuencia de lo anterior, solicitó a título de restablecimiento del derecho que se ordene a CAPRECOM EICE en liquidación asumir el pago de las respectivas prestaciones sociales desde el momento en que empezó a prestar sus servicios hasta el momento en que quede en firme la sentencia, así como el pago de cuotas de cotización pensional y de salud generadas en el marco de la relación laboral”[3].
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El 10 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró su falta de competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por M.P.V.L. en contra de CAPRECOM EICE en liquidación. Lo anterior, con fundamento en el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012. Así pues, el juzgado consideró que “lo que se pretende es el reconocimiento de las prestaciones sociales generadas en un una orden de prestación de servicios, situación a la cual deben aplicarse normas de derecho privado, dada la naturaleza jurídica de la demandada y la vinculación de la demandante, condición que excluye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de hacer algún pronunciamiento, que para el caso la competencia para conocer de estos procesos recae exclusivamente en la jurisdicción ordinaria laboral”[4].
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento le correspondió al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla (Atlántico). Mediante auto del 4 de febrero de 2022, esta autoridad judicial (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que “la presente acción no gira ni depende de la naturaleza del vínculo laboral de la demandante cuando era trabajador activo, ni tampoco se aduce como tal la existencia de un contrato de trabajo, sino más bien una relación legal y reglamentaria, y en ese orden de ideas, el asunto principal a resolver, es la nulidad de un acto administrativo de carácter particular, pretensión que conforme al sistema jurídico colombiano, solo es posible elevarla a través de un medio de control […] cuyo conocimiento y decisión se encuentra atribuido a la jurisdicción contenciosa administrativa y cuya competencia no es posible prorrogar para ninguna otra jurisdicción […]”. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó el artículo 10 del CPACA y el 2 del Código Sustantivo del Trabajo[5].
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Mediante oficio del 15 de febrero de 2022, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[6].
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El 29 de julio de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 02 de agosto de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[7].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla, la cual versa sobre la competencia para conocer una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por M.P.V.L. en contra de unas resoluciones expedidas por CAPRECOM EICE en liquidación. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a las reglas de competencia para conocer sobre acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[9], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [10].
Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11].
Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por M.P.V.L. en contra de CAPRECOM EICE en liquidación configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Tribunal Administrativo del Atlántico, que forma parte de la jurisdicción contencioso administrativo[13] y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla, que integra la jurisdicción ordinaria.
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por un particular en contra del agente liquidador de una entidad pública, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que el Tribunal y el Juzgado enfrentado expusieron las razones de índole legal y reglamentario por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 2 – 3 supra).
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Reglas de competencia para conocer sobre acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración del Auto 477 de 2021
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Mediante Auto 477 de 2021, la Sala Plena estableció que la competencia judicial para conocer los asuntos en lo que se pretendan el control de los actos administrativos proferidos por el agente liquidador de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional, relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y los que impliquen ejercicio de funciones públicas, recae en los jueces de lo contencioso administrativos, en virtud del artículo 7 del Decreto 254 de 2000, que establece que “[l]os actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo” y, conforme a lo previsto en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y 8 del Decreto 2519 de 2015.
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Regla de la decisión. Corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo el conocimiento de los asuntos que pretendan el control de los actos administrativos emitidos por el agente liquidador de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional, relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y los que impliquen ejercicio de funciones públicas.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la controversia. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver el presente caso, conforme a la regla fijada a partir del Auto 477 de 2021. Esto, porque el medio de control escogido por la demandante es el de la nulidad y restablecimiento del derecho, cuya pretensión principal es solicitar la nulidad de las Resoluciones núm. AL-08968 de 2016 y AL-00888 de 2016, mediante las cuales no se le reconoció el pago de unas acreencias laborales, en virtud de una presunta relación laboral encubierta mediante contratos de prestación de servicios. En ese sentido, la Sala Plena constata que las resoluciones mencionadas y cuestionadas por la demandante son actos administrativos que corresponden a la aceptación y calificación de créditos y prelación de pagos en el proceso de liquidación, en los términos del artículo 7 del Decreto 254 de 2000. Por lo tanto, de conformidad con la regla establecida en el Auto 477 de 2021, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por M.P.V.L. en contra de CAPRECOM EICE en liquidación.
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De acuerdo con lo planteado anteriormente, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto es el Tribunal Administrativo del Atlántico.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Atlántico es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por M.P.V.L. en contra de CAPRECOM EICE en liquidación.
Segundo. – REMITIR el expediente CJU-1919 al Tribunal Administrativo del Atlántico para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 2018-00167. Expediente Digital, fl 2.
[2] Expediente digital. Archivo 2018-00167. Expediente Digital, fl 2.
[3] Expediente digital. Archivo 2018-00167. Expediente Digital, fl 2.
[4] Expediente digital. Archivo 2018-00167. Expediente Digital, fl 122.
[5] Expediente digital. Archivo 2018-00167. Auto Plantea Conflicto negativo de Jurisdicción, fl. 4.
[6] Cfr. Constancia de remisión Corte Constitucional, p.1.
[7] Expediente electrónico. Archivo Constancia de Reparto CJU 1919
[8] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[9] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[10] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[11] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[12] Id.
[13] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Tribunales Administrativos”.
