Auto nº 1591/22 de Corte Constitucional, 20 de Octubre de 2022

1. La ciudadana L.L.H.M. presentó, el 12 de agosto de 2022, demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 240 de la Ley 1955 de 2019 y 5º de la Ley 1966 de 2019.

2. El texto de las normas demandadas es el siguiente:

   “Ley 1955 de 2019

   (mayo 25)

   “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

   Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”

   (…)

   “Artículo 240. Eficiencia del gasto asociado a la prestación del servicio y tecnologías no financiados con cargo a los recursos de la UPC. Los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a los recursos de la UPC serán gestionados por las EPS quienes los financiarán con cargo al techo o presupuesto máximo que les transfiera para tal efecto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). El techo o presupuesto máximo anual por EPS se establecerá de acuerdo a la metodología que defina el Ministerio de Salud y Protección Social, la cual considerará incentivos al uso eficiente de los recursos. En ningún caso, el cumplimiento del techo por parte de las EPS deberá afectar la prestación del servicio. Lo anterior, sin perjuicio del mecanismo de negociación centralizada contemplado en el artículo 71 de la Ley 1753 de 2015.

   “En todo caso, las Entidades Promotoras de Salud (EPS) considerarán la regulación de precios, aplicarán los valores máximos por tecnología o servicio que defina el Ministerio de Salud y Protección Social y remitirán la información que este requiera. La ADRES ajustará sus procesos administrativos, operativos, de verificación, control y auditoría para efectos de implementar lo previsto en este artículo.

   “P.. Las EPS podrán implementar mecanismos financieros y de seguros para mitigar el riesgo asociado a la gestión de los servicios y tecnologías no financiados con cargo a los recursos de la UPC.”

   “Ley 1966 de 2019

   (julio11)

   “Por medio del cual se adoptan medidas para la gestión y transparencia en el Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones

   (…)

   “Artículo 5. Valores máximos de recobros. En ningún caso la administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), podrá reconocer y pagar servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a los recursos de la UPC, salvo los recursos destinados al saneamiento de pasivos estipulado en la presente ley, cuando estos sean superiores a los valores y techos máximos que para el efecto establezca el Ministerio de Salud y Protección Social, a partir de una metodología que tenga en cuenta los valores recobrados o cobrados, y considerando incentivos por el uso eficiente de los recursos. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) reportará y enviará al Ministerio de Salud y Protección Social las bases de datos estandarizados de conformidad con el mecanismo, periodicidad, variables, oportunidad, detalle y calidad que dicho ministerio defina, a través del portal de registro electrónico y del Sistema Integral de Información contenidos en la presente ley.”

3. A juicio de la accionante, las normas acusadas deben ser declaradas inexequibles, porque desconocen presuntamente los artículos 2, 48, 49, 58, 152, 333 y 334 de la Constitución Política.

4. De manera preliminar, la accionante (i) indicó las normas acusadas y transcribió su texto; (ii) alegó la inexistencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 a pesar de que existen dos pronunciamientos de esta corporación sobre la norma en cuestión[1], toda vez que en esta ocasión se plantean cargos distintos a los que ya fueron analizados por la Corte; y, (iii) presentó un análisis del contenido de las normas demandadas, resaltando que dos reglas se derivan de estas: (a) los insumos o tecnologías en salud no financiados con la Unidad de Pago por Capitación (“UPC”), se sufragan con base en un presupuesto máximo; y (b) en el evento en que se supere el presupuesto máximo, las Entidades Promotoras de Salud (“EPS”) deben pagar con sus propios recursos el servicio médico y no podrán recobrar posteriormente ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (“Adres”).

5. La demandante fundamentó el concepto de violación en los siguientes cuatro cargos:

   (i) Primer cargo. “Las normas demandadas impiden el acceso a la realización efectiva del derecho fundamental a la salud y en particular la obligación constitucional del Estado de garantizar el acceso a los servicios de salud”[2]. Explicó que la salud es un servicio público esencial obligatorio (art. 49 de la Constitución), que su prestación sujeta a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (art. 48 ibidem) y en ese sentido el Estado debe garantizar la efectividad de los derechos, deberes y principios (art. 2 ibidem). De modo que los preceptos demandados desconocen las normas constitucionales antes referidas, cuando prohíben “que el Estado financie aquellos servicios y tecnologías no financiados con cargo a la UPC que superen los techos o presupuestos máximos asignados a cada EPS”. Esto supone que: (i) las EPS “se ven obligadas a que el personal médico deba prescribir servicios o tecnologías que (…) no sean los idóneos o de mejor calidad, vulnerando así los derechos de los pacientes.” Además, (ii) las normas censuradas “relevan al Estado de la financiación de los servicios y tecnologías que está llamado a amparar y sufragar y supone una limitación injustificada e ilimitada por su indefinición, a los servicios y tecnologías no PBS por parte de los pacientes.”[3]. Frente al método para establecer la cuantía de los presupuestos máximos, indicó que estos resultan insuficientes puesto que, en ocasiones, el Ministerio de Salud al revisar los valores transferidos a las EPS los ha tenido que ajustar para sufragar los servicios médicos requeridos por los pacientes, no incluidos en el Plan Básico de Salud (“PBS”). Por lo tanto “la norma no guarda correspondencia con los postulados constitucionales y claramente en sus desarrollo material (sic) y en los actos administrativos que la han desarrollados (sic), significa un menoscabo al derecho a la salud y a la seguridad social en Colombia”[4].

   Por otra parte, indicó que la fijación de límites a la financiación de los servicios y tecnologías no financiados con cargo a la UPC o al presupuesto máximo implica una restricción inconstitucional del derecho de los pacientes a recibir un tratamiento completo e integral de sus enfermedades, al tiempo que impone a las EPS asumir obligaciones que son propias del Estado, lo cual también resulta contrario a la Carta.

   En línea con lo anterior, añadió que los techos o presupuestos máximos amenazan gravemente la estabilidad del sistema de salud “al poner a las EPS en la difícil situación de que en el caso que los servicios no PBS los techos o presupuestos máximos que les sean asignados para su prestación [sic], estos no podrán ser recobrados al Estado. Por lo cual, siguiendo lo establecido en el artículo 240 del PND, dichas entidades deben asumir con sus recursos la financiación de dichos servicios, poniendo así en riesgo su supervivencia económica y con ello el derecho a la salud de todos sus afiliados.”[5]

   (ii) Segundo cargo. “Las normas demandadas vulneran las libertades económicas protegidas por la Constitución Política”[6], concretamente en sus artículos 49, 58 y 333. Reprochó de las normas demandadas la circunstancia de que las EPS deban invertir sus recursos para el reconocimiento de prestaciones o tecnologías no contempladas en el PBS, lo cual, a su juicio implica, un cambio en las reglas del mercado, ya que el Estado se desprende de su obligación y se la traslada a los entes privados.

   Adujo que la figura de los techos o presupuestos máximos resulta contraria a los principios que gobiernan el sistema de seguridad social en salud, pues limita los recursos públicos destinados para financiar servicios o tecnologías no incluidos en el PBS, lo cual se opone al acceso a la atención médica de manera oportuna, eficaz e integral. En su criterio, estas medidas no superan un examen de proporcionalidad, puesto que no responden a una finalidad constitucionalmente legítima, no son idóneas ni adecuadas, y lejos de propender por garantizar el derecho fundamental a la salud, lo restringen.

   Agregó que los preceptos acusados vulneran la libertad de empresa, el desarrollo empresarial y el derecho legítimo de las EPS a percibir utilidades, sumado a que comportan una intromisión indebida en la propiedad privada de estas, al imponerles la obligación de asumir costos que en realidad le corresponden al Estado.

   (iii) Tercer cargo: “Los artículos demandados desconocen el deber del Estado de priorizar el gasto público y la imposibilidad constitucional de invocar la sostenibilidad financiera para menoscabar el derecho fundamental a la salud”[7]. Puntualmente, precisó que las normas cuestionadas son contrarias al artículo 334 de la Constitución Política, que consagra el carácter prioritario del gasto público social, impone al Estado el deber de garantizar el acceso progresivo de la población al conjunto de bienes y servicios básicos, y prohíbe invocar la sostenibilidad fiscal como argumento para menoscabar la efectividad de derechos fundamentales. A su juicio, limitar la financiación con recursos públicos de los servicios y tecnologías no financiados con cargo a la UPC desconoce tales postulados superiores. Además, afirmó que las normas demandadas desconocen el derecho de las personas a participar en las decisiones adoptadas por los agentes del sistema de salud que les afectan, por cuanto no se les consultó antes de su expedición.

   (iv) Cuarto cargo: Las normas demandadas debieron emitirse a través de una Ley estatutaria y no de una ordinaria[8]. Refirió que los artículos 152 y 153 de la Constitución Política regula el procedimiento legislativo cualificado para la expedición de leyes. En ese sentido señaló que los “mandatos consagrados en las normas demandadas comportan una restricción al núcleo esencial del derecho fundamental a la salud pues, al Estado incumplir con su obligación de financiar los servicios y tecnologías que necesitan los ciudadanos y trasladar el riesgo de ello a las EPS, pone en peligro la capacidad de las EPS de sufragar dichas tecnologías y servicios de modo que imposibilita su prestación efectiva a los ciudadanos e impone una limitación al acceso al derecho a la salud para los ciudadanos que necesiten las tecnologías y servicios no PBS”[9]. Por lo tanto, la materia objeto de regulación de las normas demandadas debió haber sido tramitada y expedida por vía de una ley estatutaria.

6. La demanda de inconstitucionalidad fue radicada bajo el consecutivo D-14934, asignada por reparto de Sala Plena del 18 de agosto de 2022 al despacho del magistrado J.E.I.N., para su sustanciación.

7. El magistrado sustanciador, mediante auto del 9 de septiembre de 2022, decidió inadmitir la demanda y conceder tres días a la accionante para que, si lo estimaba pertinente, la corrigiera.

8. En dicho proveído, el magistrado sustanciador empezó por notar que la demanda en cuestión incorpora una gran mayoría de párrafos textuales de la demanda de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente D-14815, que en su momento fue inadmitida y posteriormente rechazada por el mismo despacho sustanciador. Dicho lo anterior, señaló que la demanda aquí examinada no satisfizo las condiciones mínimas de argumentación de manera que los cargos primero, segundo y tercero carecían de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, por las siguientes razones:

   (i) Frente a la ausencia del requisito de certeza indicó que la demanda no recae sobre los contenidos normativos recogidos en los preceptos acusados, sino que se contrae a refutar, por un lado, el supuesto hipotético según el cual los recursos transferidos mediante el mecanismo de presupuestos máximos son insuficientes, y, por otra parte, la fórmula con la que el Ministerio de Salud calcula dicho presupuesto máximo, que no está contenida en las normas demandadas.

   (ii) También consideró que la demanda carece de especificidad debido a que: “(i) no explicó por qué se afectaría el derecho a la salud con la implementación de los presupuestos máximos, si, de cualquier manera, el propio artículo 240 de la Ley 1955 de 2019, ordena que “[e]n ningún caso, el cumplimiento del techo por parte de las EPS deberá afectar la prestación del servicio” (énfasis propio). De igual modo, (ii) aparte de enunciar que, en su interpretación, los artículos censurados podrían generar eventuales pérdidas a las EPS, no explica con suficiencia por qué aquellos contrarían el núcleo esencial del derecho a la libertad económica. Asimismo, (iii) no demuestra cómo las normas censuradas reducen los recursos dirigidos a sufragar servicios de salud, máxime cuando aquellas parecieran contener, simplemente, una modificación en los instrumentos de financiación de los servicios y tecnologías en salud contemplados en el PBS”[10].

   (iii) Igualmente, refirió una falta de pertinencia puesto que la demanda no acude a argumentos estrictamente constitucionales a efectos de atacar los artículos 240 de la Ley 1955 de 2019 y 5 de la Ley 1966 de 2019. “De hecho, su censura, que pareciera recaer -como se ha dicho- sobre la forma en que el Ministerio de Salud y Protección Social calcula los presupuestos máximos, se funda en razones de inconveniencia y no de inconstitucionalidad. Lo que se evidencia con, por lo menos, el segundo cargo, es una inconformidad con el hecho de que, accidentalmente y en su interpretación, las EPS deban sufragar servicios no contemplados en el PBS”[11].

   (iv) Por último, señaló la ausencia de suficiencia ya que la demanda “no ofreció razones mínimas, en cuya virtud esta Corte pudiera encontrar, cuando menos, una mínima duda respecto de la violación del derecho a la salud, de las libertades económicas y del deber de priorizar el gasto público”[12].

9. Respecto del cargo cuarto señaló que este, al igual que los cargos anteriores, se presentó en los mismos términos de la demanda de inconstitucionalidad tramitada bajo el Expediente D-14815, por lo que las mismas razones que llevaron a la inadmisión del cargo en dicha ocasión, son valederas para el asunto en cuestión. El despacho advirtió que el cargo no logra demostrar de qué manera las normas acusadas afectan el núcleo esencial del derecho a la salud como para concluir que su contenido no podía ser expedido a través de una ley ordinaria, más cuando “no todo lo que tenga que ver con este derecho inescindiblemente deberá ser tramitado bajo el amparo de la reserva de ley estatutaria”[13].

10. Por último, el despacho sustanciador llamó la atención de la demandante por haber presentado como suyos, y sin la cita respectiva, los argumentos expuestos en la demanda D-14815, y la conminó para que, en futuras oportunidades, se abstuviera de realizar este tipo de prácticas.

11. A través de correo electrónico, el 16 de septiembre del año en curso, la accionante presentó escrito de corrección de la demanda. En respuesta a las falencias argumentativas advertidas en el auto admisorio, indicó lo siguiente:

    (i) En relación con el primer cargo, la accionante recalcó que la demanda recae sobre el contenido normativo de los artículos 240 de la Ley 1955 de 2019 y 5 de la Ley 1966 de 2019, ya que su contenido y aplicación vulnera la realización efectiva del derecho a la salud, al trasladar a la EPS responsabilidades, cuando por mandato constitucional el Estado de garantizar el acceso a los servicios de salud. Señaló que su acusación no se basa en hipotéticos ni interpretaciones subjetivas, sino que las normas demandadas vulneran la Constitución Política.

    Explicó que el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 dispone el presupuesto máximo se establecerá de acuerdo con la metodología que defina el Ministerio de Salud y Protección Social. Por ello, a modo de ilustración, resaltó en la demanda cuál era esa metodología desarrollada a través de varias resoluciones. A su vez, criticó las normas demandadas ya que resultan “genéricas y etéreas”, razón por la cual fue necesario que el Ministerio emitiera las resoluciones mencionadas. Adicionalmente, reiteró que el Ministerio ha tenido que modificar y reajustar la metodología para la fijación del presupuesto máximo en varias oportunidades.

    En cuanto a la especificidad del cargo, la demandante reiteró que las normas cuestionadas vulneran los artículos 2, 48 y 49 superiores porque con ellas “se traslada la obligación del Estado de gestionar los servicios de salud y su acceso a las EPS en cuanto son las EPS quienes deben, por su cuenta y riesgo, financiar y garantizar la prestación del servicio aun cuando dichos servicios sean no PBS y no se encuentren financiados dentro del presupuesto máximo”[14]. Además, se restringe la financiación de la salud con recursos públicos, lo que a su vez limita injustificadamente la posibilidad de acceso a algunos servicios y tecnologías en salud no previstos en el PBS. Por último, en lo concerniente a los requisitos de pertinencia y suficiencia, señaló que el asunto en discusión es de estricta naturaleza constitucional por cuanto las normas acusadas vulneran el derecho fundamental a la salud.

    (ii) Con respecto al segundo cargo, sustentó la certeza en que la acusación ataca directamente el contenido de las normas demandadas sin acudir a supuestos hipotéticos, toda vez que aquellos contravienen no solamente el artículo 49, sino que atentan contra los artículos 58 y 333 de la Constitución Política. En relación con el requisito de especificidad, señaló que la vulneración de tales artículos se da al trasladar “la obligación de prestar los servicios de salud a la EPS, no solo se vulnera el derecho de los usuarios a que el Estado garantice el goce del derecho fundamental a la salud, sino además se vulneran los derechos a la libertad económica y propiedad privada de las EPS”[15], ya que dicho traslado comporta un cambio abrupto en el modelo de negocio de las EPS. Además, consideró que el cargo es pertinente porque las normas demandadas introducen una restricción injustificada a la libertad económica, y suficiente porque la censura genera una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de las normas demandadas.

    (iii) Frente al tercer cargo, refirió que este recae sobre el contenido normativo de los artículos demandados, por lo que cumple el requisito de certeza. En cuanto a la especificidad, precisó que los preceptos cuestionados vulneran los mandatos constitucionales de garantizar a toda persona el acceso a los servicios de salud, y la prohibición de que la sostenibilidad financiera se invoque para que el Estado se desentienda de sus obligaciones y se las traslade a los particulares. Añadió que el cargo es pertinente, ya que las normas demandadas no cumplen con lo previsto en el artículo 334 superior, y por demás suficiente, pues sus planteamientos sí logran sembrar duda sobre la falta de conformidad de las normas demandadas con el ordenamiento superior.

    (iv) Frente al cuarto cargo, adujo que se satisface el presupuesto de certeza porque las normas demandadas son incompatibles con los preceptos constitucionales que se invocan como vulnerados, más cuando, en el presente caso, aquellas “vulneran y modifican el contenido inherente al núcleo esencial del derecho a la salud, que es el del acceso a la salud de calidad.”[16] Reiteró que el cargo cumple el presupuesto de especificidad porque las normas acusadas efectivamente restringen el acceso a ciertos servicios y tecnologías en salud, e injustificadamente limitan a las EPS la posibilidad de recobrar tales prestaciones. En cuanto a la pertinencia, invocó la sentencia C-646 de 2001 para afirmar que cuando una norma consagra límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afectan el núcleo esencial de un derecho fundamental, esta se debe tramitar como ley estatutaria y no como ordinaria; y en lo concerniente a la suficiencia, señaló que el cargo amerita entrar a examinar la constitucionalidad de los artículos cuestionados, ya que limitan y restringen el acceso a un servicio que hace parte del derecho fundamental a la salud, y solo podían expedirse a través de normas de carácter estatutario.

12. Mediante proveído del 26 de septiembre de 2022, el magistrado sustanciador rechazó la demanda tras considerar que el escrito de corrección allegado por la demandante no logró subsanar las falencias advertidas en el auto inadmisorio.

13. Con respecto a los cargos primero, segundo y tercero, estableció que el escrito de subsanación repetía los argumentos contenidos en la demanda inicial, por lo que reiteró que el cargo seguía adoleciendo de certeza, ya que la demandante insiste en atribuirles a las normas demandadas un efecto –que las EPS deben financiar los servicios en salud cuando se superen los presupuestos máximos- que no surge de su tenor literal. A este respecto, el despacho sustanciador trajo a colación la sentencia C-162 de 2022, en el que esta corporación resaltó que “si los presupuestos máximos son superados, existen herramientas para reajustar el valor de aquellos y así proteger el equilibrio financiero de la EPS”, lo que implica que los preceptos demandados no establecen, ni siquiera en forma implícita, que las EPS deban asumir la financiación de los servicios y tecnologías no cubiertos con cargo a la UPC cuando su prestación desborde los límites presupuestales.

14. En relación con el cuarto cargo, el despacho sustanciador consideró que este seguía careciendo de certeza, dado que la accionante les asigna a los artículos acusados un alcance que no tienen. Además, la accionante tampoco explicó cómo estos desconocen el núcleo esencial del derecho fundamental a la salud a efectos de demostrar por qué razón debieron ser expedidos a través de una ley estatutaria.

15. El 03 de octubre de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional recibió, vía correo electrónico, recurso de súplica presentado por la demandante. Este fue repartido al despacho del siguiente magistrado en orden alfabético el 05 de octubre de 2022[17]. Tras un recuento de los antecedentes procesales, la recurrente planteó los motivos de inconformidad con el auto de rechazo de la siguiente manera:

    (i) Respecto a los argumentos de los párrafos 14 a 17 del auto de rechazo -referidos a la falta de certeza de los cargos primero a tercero-, indicó que su planteamiento no es hipotético, ni le está dando un alcance que no tiene a las normas demandadas, como se asegura. Tales preceptos ciertamente radican en el Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para determinar la metodología de cálculo de los presupuestos máximos, pero el efecto de trasladar el deber estatal de garantizar el derecho de acceso a la salud hacia los particulares no es producto de dicha metodología, sino de la existencia misma de los presupuestos máximos a los que aluden las normas acusadas. Esto implica la exclusión de servicios y tecnologías no cubiertos con la UPC cuando exceden tales límites máximos, imposibilitan su recobro ante la Adres, e imponen a las EPS la carga de sufragarlas. Dicha situación vulnera la realización efectiva del derecho fundamental a la salud, “pues en lugar de que el Estado garantice que todo ciudadano pueda acceder a los servicios y tecnologías, traslada dicha carga a las EPS imponiéndoles un presupuesto máximo cuyo exceso deberán sufragar directamente.”[18]

    (ii) Frente a los argumentos expuestos en los párrafos 18 y 19 -en los que el despacho sustanciador reseñó lo resuelto en sentencia C-162 de 2022- señaló que no está de acuerdo con la lectura del magistrado sustanciador según la cual las normas cuestionadas no disponen que las EPS deban ser responsables por la financiación de los servicios no UPC cuando superan los presupuestos máximos. Indicó la recurrente que pues si bien existen mecanismos para reajustar el valor, en realidad esto se da cuando la EPS ya ha tenido que sufragar y garantizar el servicio o la tecnología porque el Estado le ha trasladado la responsabilidad. Luego, no se trata de recobros sino de reajustes, lo que deja a la EPS desprovista de la posibilidad de recuperar dichas sumas.

    Por otra parte, señaló que aunque el auto de rechazo haya sostenido que los presupuestos máximos son pagos anticipados, “la realidad de la aplicación de las normas demandadas ha demostrado ampliamente que dicho pago anticipado no resulta suficiente y que las EPS han tenido que sufragar importantes sumas para garantizar la efectiva prestación de servicios y tecnologías no UPC que exceden los presupuestos máximos”[19]. Tanto así, que el Ministerio de Salud ha tenido que entrar a reajustar tales límites máximos.

    (iii) En cuanto a los argumentos señalados en los párrafos 20 a 22 -también referidos a las consideraciones de la sentencia C-162 de 2022-, refirió que está en desacuerdo con “que las sumas que deba asumir la EPS para garantizar que no haya afectación en la prestación de servicios y tecnologías no UPC que excedan los presupuesto máximos podrán ser recobrados”[20] por autoridad judicial, puesto que en su opinión no constituye una lógica constitucional adecuada proponer la acción de tutela como alternativa a tener que correr con los gastos de la prestación de los servicios y tecnologías.

    (iv) Por último, con respecto a los párrafos 22 y 23 del auto de rechazo -referidos al cuarto cargo-, señaló que “no se trata de una simple interpretación de las normas demandadas, sino del contenido y efectos mismo de las normas” y en ese sentido considera que las normas demandadas violan el núcleo esencial del derecho a la salud. Refirió que dicho traslado injustificado no es un supuesto infundado, sino que hace parte del tenor literal, por el hecho de que el artículo 240 disponga “en ningún caso el cumplimiento el techo por parte de las EPS deberá afectar la prestación del servicio”[21].

16. Esta Corte es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 2 de 2015).

17. El artículo 6° del Decreto Ley 2067 de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, prevé que contra el auto de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de la Corte Constitucional. Se trata de una oportunidad procesal destinada a que el demandante controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. En consecuencia, el carácter excepcional y estricto de este recurso, impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corrijan los yerros cometidos en la demanda o adicionen nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador[22].

18. Los requisitos de procedencia del recurso de súplica, que permiten que este sea analizado de fondo, son tres: (i) la legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir del accionante; (ii) la oportunidad, ya que el interesado debe presentar la solicitud dentro del término de ejecutoria de la providencia; y (iii) la carga argumentativa que consiste en exponer, de manera clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo.

19. Ha reiterado la jurisprudencia de esta Corte que el recurso de súplica es un mecanismo que atribuye a los demandantes de la acción de inconstitucionalidad una oportunidad para controvertir la decisión de rechazo, cuando consideran que la misma es equivocada, o que incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad para que, sin la participación del magistrado que examinó la aptitud de la demanda, la Sala Plena de este tribunal examine los presuntos errores en los que pudo incurrir el auto de rechazo de la demanda. Para que el recurso de súplica pueda ser examinado de fondo, este tribunal ha exigido a la parte demandante asumir una mínima carga de argumentación en el sentido de precisar los aspectos del auto de rechazo que considera desacertados. Esta exposición debe responder a estándares mínimos de coherencia, consistencia y claridad puesto que “[e]sta exigencia se justifica en el hecho de que el objetivo primordial de este recurso es controvertir lo expuesto por el Magistrado Sustanciador en el auto de rechazo de la demanda, por lo cual la argumentación debe estar orientada a atacar las motivaciones expresadas en el auto y no a corregir o modificar la demanda interpuesta originariamente”[23].

20. En tal sentido, como ha señalado esta corporación en sus providencias[24], se debe hacer una distinción entre la etapa procesal de admisión de la acción de inconstitucionalidad, cuya finalidad es determinar si la acción cumple con los requisitos formales y materiales de procedencia establecidos por el ordenamiento jurídico, y la etapa procesal que activa el recurso de súplica, en la cual, se le brinda al demandante un mecanismo para controvertir los fundamentos jurídicos y la estructura argumentativa expuesta por el magistrado sustanciador, al rechazar la demanda.

21. Legitimación por activa. En este punto se observa que L.L.H.M. presentó la demanda de inconstitucionalidad e, igualmente, el recurso de súplica. Por ende, se encuentra legitimada para controvertir el auto de rechazo proferido en el expediente D-14934.

22. Oportunidad. La Secretaría General de la Corte Constitucional informó que el proveído emitido el 26 de septiembre de 2022, que rechazó la demanda de la referencia, fue notificado por anotación en estado el 28 de septiembre de 2022[25], por lo que, el término de ejecutoria de dicha providencia transcurrió entre los días 29, 30 de septiembre y 03 de octubre de 2022[26].

23. La accionante remitió a la Corte Constitucional el recurso de súplica el día 03 de octubre de 2022, de manera que el mismo fue allegado de manera oportuna, puesto que fue enviado durante el término de ejecutoria de la providencia objeto de censura[27].

24. Carga argumentativa. La Sala Plena encuentra que el recurso de súplica sometido a consideración en el presente caso no cumple la carga argumentativa exigida para controvertir el rechazo de la demanda, toda vez que las razones en él expuestas en su mayor parte son una reiteración de los planteamientos expuestos en la demanda y en el escrito de subsanación, que no permiten comprender en qué habrían consistido los presuntos yerros que se le atribuyen a los fundamentos de la providencia cuestionada.

25. La accionante se mostró en desacuerdo con lo expuesto en los párrafos 14 a 17 del auto de rechazo. En estos, el magistrado sustanciador hizo énfasis en la falta de claridad y certeza de los cargos primero, segundo y tercero, porque no resultaba comprensible si el reproche se dirigía contra las normas censuradas o contra la forma en que el Ministerio de Salud y Protección Social estableció la metodología para el cálculo de los presupuestos máximos, ya que la demandante insistió en que este presenta falencias, lo cual sirve “de causa para que el techo presupuestal remitido a las EPS fuese insuficiente en la prestación de los servicios financiados con la UPC”[28].

26. La ciudadana H.M. en su recurso de súplica insistió que su planteamiento no era hipotético, ni tenía un alcance distinto al señalado en las normas demandadas, pero su argumentación no ofrece razones para desvirtuar las consideraciones del magistrado sustanciador en cuanto a que la accionante le está atribuyendo a los artículos cuestionados un alcance que no se desprende de su tenor literal, pues el establecimiento de un presupuesto máximo para la financiación de servicios y tecnologías en salud no cubiertos con recursos de la UPC no se sigue un desconocimiento del deber del Estado de garantizar la salud de la población.

27. En relación con este punto, el recurso de súplica también reafirmó que las normas cuestionadas implican una renuncia del Estado a sus deberes constitucionales, como pretende hacerlo ver la demandante. Sin embargo, este planteamiento, aparte de ser una reiteración de la tesis que esta ha sostenido a lo largo de la actuación, no ofrece ninguna razón adicional para desvirtuar lo que al respecto se consideró en el auto de rechazo, en cuanto a que dicha acusación se fundamenta en la incorrecta interpretación que la accionante hace de los preceptos acusados, atribuyéndoles un alcance que no tienen.

28. Respecto de los párrafos 18 y 19 del auto de rechazo, la accionante se limitó a señalar (i) que no considera que las normas cuestionadas no dispongan que las EPS deban ser responsables por la financiación de los servicios y tecnologías no UPC, cuando superan los presupuestos máximos; y (ii) que, aunque se hubiere señalado en el auto de rechazo que la demanda carece de certeza debido a que los presupuestos máximos es un “pago anticipado”, en la práctica dicho pago anticipado no resulta suficiente y que las EPS han tenido que sufragar importantes sumas para garantizar la efectiva prestación de servicios y tecnologías no UPC que exceden los presupuestos máximos. Tan es así que los presupuestos máximos han tenido que ser reajustado cada año.

29. La Sala observa que tales planteamientos carecen de carga argumentativa. Más allá de expresar su desacuerdo con la consideración del auto de rechazo, según la cual los artículos acusados no imponen a las EPS la carga de financiar con sus recursos los servicios y tecnologías no UPC que superen los presupuestos máximos, la recurrente no plantea razones jurídicas para mostrar por qué tal interpretación resulta equivocada. El hecho de que, según la actora, en la práctica la norma se esté aplicando de una manera distinta a la manera en que la interpreta el auto de rechazo, no constituye un argumento jurídico indicativo de que laso consideraciones de la providencia atacada sean desacertadas[29].

30. En cuanto a los argumentos señalados en los párrafos 20 y 21 del auto de rechazo, la actora refirió que está en desacuerdo con lo allí expuesto en cuanto a que las sumas que deba asumir la EPS para garantizar que no haya afectación en la prestación de servicios y tecnologías no UPC que excedan los presupuestos máximos, podrán ser recobrados por la vía autoridad judicial, puesto que en su opinión, no constituye una lógica constitucional adecuada proponer la acción de tutela como alternativa a tener que correo con los gastos de la prestación de los servicios y tecnologías. Al respecto, la Sala observa que en estos párrafos el auto de rechazo no hace cosa distinta que traer a colación lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia C-162 de 2022, de manera que la inconformidad de la accionante es en contra de dicha providencia, sin que por ello se le pueda atribuir al auto recurrido yerro alguno.

31. Finalmente, en relación con los párrafos 22 y 23 del auto de rechazo frente al cargo cuarto, la accionante señaló que su cargo de inconstitucionalidad no se basa una simple interpretación de las normas demandadas sino en el real contenido de estas y en sus efectos. En ese sentido, reiteró que las normas demandadas violan el núcleo esencial del derecho a la salud. Refirió que el traslado injustificado de las competencias del Estado hacia los particulares no es una apreciación infundada, sino que se desprende del tenor literal del artículo 240 acusado, según el cual “en ningún caso el cumplimiento el techo por parte de las EPS deberá afectar la prestación del servicio”[30].

32. La Sala nota que dichos reparos realmente no desvirtúan lo expuesto en los párrafos 22 y 23 del auto cuestionado, pues se trata de una repetición del planteamiento presentado en la demanda y en el escrito de corrección, pero el cargo sigue careciendo de una explicación acerca de por qué las normas demandadas desconocen el núcleo esencial de derecho fundamental a la salud, y que, por lo tanto, debían ser expedidas bajo una ley estatutaria. No bastaba con que la actora invocara la consagración constitucional del derecho fundamental a la salud. Para la adecuada fundamentación de la censura, era necesario que evidenciara cómo, más allá de regular un aspecto relacionado con dicha garantía fundamental, las normas acusadas realmente se referían a sus elementos esenciales.

33. Conforme a lo expuesto, como quiera que los argumentos planteados son una repetición de los planteamientos que sirvieron de sustento para la demanda de inconstitucionalidad y su posterior escrito de subsanación, y no verdaderos motivos de disenso que evidencien los errores en los que habría incurrido el auto de rechazo proferido por el magistrado sustanciador el 26 de septiembre de 2022 dentro de la presente actuación, la Sala Plena procederá a rechazar el recurso de súplica ante la ausencia de falta argumentativa.

34. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que “la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que bien puede presentar una nueva demanda, por supuesto bajo las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991”[31]. En todo caso, de volver a presentar la demanda, deberá tomar en consideración los autos de inadmisión y rechazo, así como la presente decisión.

En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

Primero.- RECHAZAR el recurso de súplica presentado por la ciudadana L.L.H.M. contra el auto del 26 de septiembre de 2022, mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 240 de la Ley 1955 de 2019 y 5 de la Ley 1966 de 2019, con radicado D-14934, por las razones anteriormente señaladas.

Segundo.- COMUNICAR, a través de la Secretaría General de la Corte, el contenido de esta decisión a la ciudadana, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

Tercero.- ARCHIVAR el expediente D-14934.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

No participa

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Corte Constitucional, sentencias C-126 de 2020 y C-162 de 2022.

[2] Expediente digital 14934. Archivo: Presentación de la demanda. Folio 17

[3] Expediente digital 14934. Archivo: Presentación de la demanda. Folio 18.

[4] Ibídem.

[5] Ibidem.

[6] Expediente digital 14934. Archivo: Presentación de la demanda. Folio 52.

[7] Expediente digital 14934. Archivo: Presentación de la demanda. Folio 88.

[8] Expediente digital 14934. Archivo: Presentación de la demanda. Folios 102 y 103.

[9] Expediente digital 14934. Archivo: Presentación de la demanda. Folio 106.

[10] Ibidem.

[11] Expediente digital 14934. Archivo: Auto inadmisorio del 7 de septiembre de 2022. Folio 9

[12] Ibidem.

[13] Expediente digital 14934. Archivo: Auto inadmisorio del 7 de septiembre de 2022. Folio 10.

[14] Expediente digital 14934. Archivo: Escrito de corrección de la demanda. Folio 5 y 6

[15] Expediente digital 14934. Archivo: Escrito de corrección de la demanda. Folio 8.

[16] Expediente digital 14934. Archivo: Escrito de corrección de la demanda. Folio 13.

[17] Expediente digital. Informe secretarial del 05 de octubre de 2022.

[18] Expediente digital 14934. Archivo: Recurso de súplica. Folio 5.

[19] Expediente digital 14934. Archivo: Recurso de súplica. Folio 6.

[20] Ibidem.

[21] Expediente digital 14934. Archivo: Recurso de súplica. Folio 7.

[22] Corte Constitucional, autos 024 de 1997, 061 de 2003, 129 de 2005 y 164 de 2006.

[23] Corte Constitucional, auto 121 de 2010.

[24] Corte Constitucional, auto 027 de 2009.

[25] Informe secretarial del 05 de octubre de 2022.

[26]Ibídem.

[27] El numeral 1º del Artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015 establece: “El recurso de súplica deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él”.

[28] Expediente digital 14934. Archivo: Auto de rechazo del 26 de septiembre de 2022. Folio 5.

[29] Cabe mencionar que, en relación con la aptitud sustantiva de los cargos de inconstitucionalidad, esta corporación ha sostenido que estos ““no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, … ni extraer de estas efectos que ellas no contemplan objetivamente del ‘texto normativo’” (sentencia C-886 de 2010), y que “cargos que se sustenten en …la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto, o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad” (sentencia C-405 de 2009; en similar sentido, sentencias C-543 de 2013, C-621 de 2015 y C-074 de 2018). El mismo razonamiento resulta exigible para el recurso de súplica, de tal suerte que el motivo de inconformidad debe basarse en planteamientos jurídicos, y no en apreciaciones subjetivas sobre la manera en que la norma es aplicada en la práctica.

[30] Expediente digital 14934. Archivo: Recurso de súplica. Folio 7.

[31] Corte Constitucional, auto 006 de 2019.