Auto nº 1607/22 de Corte Constitucional, 26 de Octubre de 2022
| Ponente | Hernán Correa Cardozo |
| Fecha de Resolución | 26 de Octubre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1700 |
Auto 1607/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: Expediente CJU-1700.
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
Magistrado sustanciador (E)
H.C.C..
B.D., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el siguiente:
AUTO
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La Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución No. 7172 del 22 de julio de 2019, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la Entidad Promotora de Salud Cafesalud S.A., identificada con N.I.T. 800.140.949-6, así como su intervención forzosa administrativa para su eventual liquidación[1].
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Ante la mencionada decisión, la IPS Centro de Rehabilitación Solidaridad Social S.A., presentó reclamación por valor de $59.637.018, en razón a la prestación de servicios de salud. A través de Resolución No. A-004075 del 23 de junio de 2020, el agente especial liquidador aceptó parcialmente la acreencia y reconoció la suma de $27.817.735[2]. En contra de esta decisión se interpuso recurso de reposición que fue despachado de forma desfavorable en Resolución No. A-005158 del 28 de septiembre de 2020[3].
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La IPS Centro de Rehabilitación Solidaridad Social S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió proceso contencioso en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y de la Entidad Promotora de Salud Cafesalud S.A. (en liquidación), con la pretensiones de que (i) se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. A-004075 del 23 de junio de 2020 y A-005158 del 28 de septiembre de 2020 y, en consecuencia, (ii) se profiriera un nuevo acto administrativo que reconozca y pague la suma correspondiente a $56.236.914[4].
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La demanda fue repartida al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá[5]. Mediante Auto del 25 de agosto de 2021[6], este despacho declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la jurisdicción ordinaria laboral. Para el efecto, sustentó su decisión en el artículo 2.4. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[7], pues la controversia presentada se relaciona directamente con la negativa frente al pago de unas acreencias generadas con motivo de la prestación de servicios propios de la seguridad social a una entidad promotora de salud que impide la aplicación del supuesto de hecho previsto en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[8]. Adicionalmente, indicó que su postura se encuentra reforzada por las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura en las que se destaca la competencia general de la jurisdicción ordinaria laboral para zanjar procesos relativos a las especialidades laboral y de la seguridad social.
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El expediente fue repartido al Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá[9], autoridad judicial que, en Auto del 17 noviembre de 2021[10], propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a la Corte Constitucional. A su juicio, con base en el contenido del Auto 389 de 2021[11], los recobros son expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una autoridad pública, razón por la cual “es razonable que su control debe estar a cargo de la jurisdicción contenciosa administrativa”, conforme a lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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En correo electrónico del 25 de noviembre de 2021, la secretaría del Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[12]. En sesión virtual llevada a cabo el 1º de julio de 2022, la Sala Plena de la Corporación repartió el expediente a la Magistrada G.S.O.D.[13]. El 6 de julio siguiente, fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-. Dado que el 3 de julio de 2022, la doctora G.S.O.D. culminó su periodo, correspondió sustanciar este asunto al magistrado H.C.C., designado en encargo por el pleno de la Corte Constitucional.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones[14], con arreglo a lo previsto en el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[15].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[16]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[17].
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En este sentido, el Auto 155 de 2019[18] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[21].
Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
En el asunto de la referencia se cumplen los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo. Existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá), y, por otro, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá).
(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la IPS Centro de Rehabilitación Solidaridad Social S.A. promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y de la Entidad Promotora de Salud Cafesalud S.A. (en liquidación), con la finalidad de que la jurisdicción declare la nulidad de las Resoluciones Nos. A-004075 del 23 de junio de 2020 y A-005158 del 28 de septiembre de ese mismo año y, por ende, ordene al agente especial liquidador expedir nuevo acto administrativo de reconocimiento y pago de las acreencias reclamadas. Ello, teniendo en cuenta la prestación de servicios de salud que hizo a la entidad promotora de salud.
(iii) Presupuesto normativo. La Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá adujo que no era posible aplicar la regla de competencia prevista en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, puesto que la controversia se relacionaba directamente con la negativa respecto del pago de acreencias generadas con motivo de la prestación de servicios de la seguridad social a una entidad promotora de salud. Adicionalmente, señaló que, al amparo de la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral resolver todas aquellas controversias relativas a la seguridad social. De otro lado, el Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá sostuvo que, en correspondencia con el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, los recobros constituyen una actuación administrativa sometida a control de legalidad, por lo que la demanda debe ser conocida por la jurisdicción contenciosa administrativa, según lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Uno del Circuito de esa misma ciudad. Para tal cometido, (i) se reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de las acciones en contra de los actos administrativos proferidos por los agentes liquidadores, y (ii) se resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones en contra de los actos administrativos proferidos por los agentes liquidadores. Reiteración de jurisprudencia[22]
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A través del Auto 343 de 2021, la Sala Plena de esta Corporación abordó el estudio de un conflicto de jurisdicción suscitado en relación con la competencia para conocer de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud en la toma de posesión e intervención forzosa administrativa de entidades promotoras de salud. En tal proveído se fijó como regla de decisión que la jurisdicción competente para asumir su conocimiento es la contenciosa administrativa, de acuerdo con lo estipulado en el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el numeral 2º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el artículo 9.1.1.2.2. del Decreto 2555 de 2010 y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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En efecto, (i) el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 dispone que “(…) el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria (…)”; (ii) el numeral 2º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece que “las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”; (iii) el artículo 9.1.1.2.2. del Decreto 2555 de 2010 señala que los agentes especiales liquidadores designados por la Supersalud son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas; y (iv) el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la jurisdicción contenciosa administrativa ostenta la competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
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De esta manera, mediante el Auto 343 de 2021, reiterado en diversas oportunidades por esta Corporación[23], se fijó como regla decisional que, en adelante, cuando quiera que se discuta un acto administrativo proferido por el agente liquidador de una empresa promotora de salud que esté relacionado con la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos, la competencia para conocer y dar trámite al asunto será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en plena correspondencia con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 2º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
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Con fundamento en las consideraciones previas, habrá de resolverse el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para el presente caso, la Sala Plena constató que:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) La demanda contenciosa de nulidad y restablecimiento del derecho que suscitó la controversia fue promovida por la IPS Centro de Rehabilitación Solidaridad Social S.A. en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y de Cafesalud S.A. (en liquidación), con el propósito de que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. A-004075 del 23 de junio de 2020 y A-005158 del 28 de septiembre de 2020, expedidas por el agente especial liquidador de la referida entidad promotora de salud.
(iii) De conformidad con la regla de decisión fijada en el Auto 343 de 2021, la competencia para conocer del presente asunto debe atribuirse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 2º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Lo anterior, comoquiera que los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos. La discusión surge entorno a las decisiones proferidos por el agente liquidador de la Entidad Promotora de Salud Cafesalud S.A. (en liquidación), directamente relacionados con la aceptación de acreencias derivadas de la prestación de servicios de salud por parte de la IPS Centro de Rehabilitación Solidaridad Social S.A.
(iv) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda contenciosa de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la IPS Centro de Rehabilitación Solidaridad Social S.A. en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y de la Entidad Promotora de Salud Cafesalud S.A. (en liquidación).
(v) En tales condiciones, esta Corporación asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda, conforme a lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y en el numeral 2º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la IPS Centro de Rehabilitación Solidaridad Social S.A. en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y de la Entidad Promotora de Salud Cafesalud S.A. (en liquidación).
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1700 al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Cuarenta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá y a los demás interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
H.C.C.
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] https://consultorsalud.com/wp-content/uploads/2019/08/resolucio%CC%81n-7172-de-2019-cafesalud.pdf.
[2] Archivo denominado “07Prueba1” folios 3 a 22.
[3] Archivo denominado “08Prueba2” folios 3 a 19.
[4] Archivo denominado “02Demanda”.
[5] Archivo denominado “09ActaDeReparto”.
[6] Archivo denominado “11RemiteCompetencia”.
[7] “Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”.
[8] “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[9] Archivo denominado “03 ACTA DE REPARTO”.
[10] Archivo denominado “06 AUTO SUSCITA CONFLICTO NEGATIVO COMPETENCIA.pdf”.
[11] M.A.J.L.O..
[12] Archivo denominado “06 CORREO NOTIFICACIÓN CORTE CONSTITUCIONAL”.
[13] Archivo denominado “Constancia de Reparto CJU-1700.pdf”.
[14] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[15] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[16] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..
[17] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[18] M.L.G.G.P..
[19] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[20] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[21] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[22] En este acápite se retoman las consideraciones contenidas en los Autos 343 de 2021 (CJU-0076) M.C.P.S., 405 de 2021 (CJU-532) M.A.L.C. y 714 de 2021 (CJU-622) M.J.F.R.C..
[23] Puede revisarse el Auto 687 de 2021 M.P P.A.M.M., Auto 714 de 2021 M.J.F.R.C. y 740 de 2021 M.P.A.M.M., entre otros.
