Auto nº 1612/22 de Corte Constitucional, 26 de Octubre de 2022

1. La Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P (en adelante ETB), en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda en contra del municipio de Floridablanca (Santander) en virtud del contrato de prestación de servicios de conectividad celebrado entre las partes. La accionante solicitó al juez administrativo: (i) declarar que el 25 de junio de 2019, fue suscrito el contrato de prestación de servicios No. 1424; (ii) declarar que la accionada incumplió el acuerdo de voluntades porque no pagó el precio estipulado. En consecuencia, (iii) condenar al municipio de Floridablanca a la suma de $459.730.915 correspondientes al valor del servicio prestado, junto con sus intereses moratorios; y, (iv) liquidar judicialmente el contrato suscrito[1].

   Para fundamentar sus pretensiones, la demandante expuso que el 25 de junio de 2019, celebró con el municipio de Floridablanca el contrato 1424 de 2019, cuyo objeto fue “Prestación del servicio de conectividad a internet en los establecimientos educativos oficiales del Municipio de Floridablanca, en cumplimiento de los parámetros establecidos por el programa de conexión total del Ministerio de Educación Nacional.”[2]. Conforme a la cláusula novena del contrato[3], la fecha de terminación fue el 31 de diciembre de 2019. En dicho documento, las partes pactaron como valor total la suma de $459.730.915, para ser pagaderos en cinco cuotas mensuales por un valor de hasta 91.946.183[4]. Bajo ese entendido, la demandante presentó al municipio de Floridablanca (Santander) seis facturas identificadas con los números: (i) 274402473 por valor de $26.694.050, (ii) 274410708 por valor de $91.946.183, (iii) 274670845 por valor de $91.946.183, (iv) 274670847 por valor de $91.946.183, (v) 274670848 por valor de $91.946.183 y (vi) 275627652 por valor de $65.252.125,94[5]. Indicó que en aquellas cobró los servicios prestados en los términos establecidos en la cláusula de forma de pago del contrato. Manifestó que, a la fecha de presentación de la demanda, la accionada no ha pagado tales facturas. Por último, precisó que no habían llegado a un acuerdo con el propósito de liquidar el contrato[6].

2. La demanda le correspondió al Tribunal Administrativo de Santander[7]. A través de auto del 19 de noviembre del 2021, dicha autoridad judicial declaró la falta de jurisdicción de esa Corporación para conocer del asunto. En consecuencia, ordenó remitir las diligencias a los juzgados civiles del circuito de B.[8]. Ese despacho, consideró que el fundamento de las pretensiones se sustentó en el no pago de seis facturas en las que se cobra el precio pactado en el Contrato 1424 de 2019. De igual forma, esa autoridad manifestó que las facturas no corresponden propiamente a la ejecución del contrato, pues el artículo 619 del Código de Comercio[9] permite su ejecución independiente en atención a los principios de literalidad y autonomía de los títulos valores. Por lo tanto, la vía procesal adecuada para obtener el pago es a través del proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

   En ese sentido, argumentó que las pretensiones de declaratoria de existencia del contrato y su liquidación tienen como finalidad “definir si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo de las partes”[10]. Sin embargo, las facturas dan certeza y seguridad jurídica de la obligación de pago discutida. En su criterio, la pretensión de pago no está ligada a obligaciones contenidas en el contrato estatal, sino a las facturas cambiarias, las cuales son ejecutables a través del proceso ejecutivo. En consecuencia, adecuó la demanda[11] para darle el trámite de un proceso ejecutivo.

   A continuación, expuso que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer de este asunto. Según el artículo 287 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el proceso ejecutivo de carácter contractual será de su conocimiento “cuando las obligaciones crediticias reclamadas tienen su fundamento en la misma relación contractual y se invoque como título ejecutivo el contrato mismo, el acta de liquidación o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual propiamente dicha”[12]. Sin embargo, la obligación reclamada no tiene fundamento en la relación contractual. Lo expuesto, porque las facturas de venta son títulos ejecutivos autónomos y no son contratos estatales[13]. Por tal razón, remitió la demanda a los juzgados civiles del circuito de B..

3. Repartido nuevamente el asunto, la demanda le correspondió al Juzgado 11 Civil del Circuito de B.[14]. Mediante Auto del 15 de diciembre de 2021[15], ese despacho declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Al respecto, manifestó que el artículo 104.6 del CPACA indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los contratos en los que estén involucradas las entidades públicas. Además, precisó que el contrato suscrito por las partes es de tracto sucesivo. En consecuencia, su liquidación es obligatoria de acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 19 de 2012 y la jurisprudencia del Consejo de Estado[16]. Particularmente, afirmó que la liquidación tiene una función creadora o constitutiva de obligaciones. Lo anterior, con el fin de extinguir el negocio jurídico celebrado[17].

   Bajo ese entendido, precisó que “la demandante ETB S.A. E.S.P. no pretende el pago directo de los valores contenidos en las facturas, sino la liquidación del contrato, en vista de que las obligaciones contraídas con ocasión del mismo ya fueron cumplidas por ella, pero no por el contratante MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, por lo cual busca declarar el incumplimiento de este”[18]. En tal sentido, afirmó que el demandante está facultado para cobrar las facturas sin que el contrato hubiera sido liquidado. De allí que pueda reclamar la liquidación del contrato e iniciar el proceso ejecutivo. Lo expuesto, sin que el juez pueda desbordar la obligación de interpretar la demanda como un todo y cercenar el derecho que le asiste a la parte actora de solicitar la liquidación judicial del contrato y escoger las pretensiones a formular ante la jurisdicción[19]. A su juicio, el juez administrativo no puede descartar unas pretensiones y desconocer el sentido de las otras. En particular, porque la liquidación judicial del contrato no está asemejada al trámite ejecutivo para el cobro de las facturas. Por el contrario, la actora tiene como propósito obtener la declaratoria de liquidación del contrato, la cual no tiene como consecuencia solamente el pago de acreencias y deudas, sino “ponerle fin a los derechos y obligaciones que derivan de la fuente contractual”[20] Según ese despacho, esta situación no puede resolverse en el trámite ejecutivo.

4. El proceso fue remitido el 14 de enero de 2022 a la Corte Constitucional[21]. En reunión virtual con la Comisión de CJU del 9 de agosto de 2022, la Presidenta de la Corporación repartió el caso al Magistrado Sustanciador[22]. Aquel fue entregado por la Secretaría General de la Corte a este despacho el 10 del mismo mes y año[23].

Competencia

1. La Corte es competente para resolver los conflictos de competencia[24] entre jurisdicciones de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[25].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[26]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: i) se rehúsan asumir el conocimiento de un mismo asunto, por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, ii) pretenden resolver la controversia, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto positivo de jurisdicción)[27].

3. En ese sentido, mediante el Auto 155 de 2019[28], esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[29].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere que exista una causa judicial sobre la cual se genere la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, sobre el cual deba definirse la competencia[30].

   (iii) Presupuesto normativo: demanda que las autoridades judiciales en colisión manifiesten expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no, competentes para conocer la controversia[31].

4. El asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, el Tribunal Administrativo de Santander. Y, del otro, el Juzgado 11 Civil del Circuito de B..

   (ii) Existe una controversia entre ambos despachos, en relación con la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la ETB. El propósito de la acción es declarar: (i) que el 25 de junio de 2019, fue suscrito el contrato de prestación de servicios No. 1424; y, (ii) que la accionada incumplió el acuerdo de voluntades porque no pagó el precio estipulado. En consecuencia, (iii) condenar al municipio de Floridablanca a la suma de $459.730.915 correspondientes al valor del servicio prestado, junto con sus intereses moratorios; y, (iv) liquidar judicialmente el contrato suscrito[32].

   (iii) Ambas autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos legales que soportan sus posturas sobre la competencia en el presente asunto. En efecto, el Tribunal Administrativo de Santander consideró que la demanda presentada es ejecutiva y fundamentó su falta de jurisdicción en el artículo 619 del Código de Comercio, el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia del Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Por su parte, el Juzgado 11 Civil del Circuito de B. propuso el conflicto con fundamento en los artículos 104.6 y 141 del CPACA, así como lo establecido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual la liquidación del contrato es una pretensión que no puede tramitarse a través del proceso ejecutivo.

   Asunto objeto de decisión y su metodología

5. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 11 Civil del Circuito de B.. Para tal efecto, se referirá a: (i) la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de controversias contractuales sobre contratos de prestación de servicios en los que se involucrada una empresa prestadora de servicios públicos. (ii) La facultad del juez de adecuar de la demanda y sus límites. Finalmente, (iii) resolverá el caso concreto.

   Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de controversias contractuales sobre contratos de prestación de servicios en los que se involucre una empresa prestadora de servicios públicos

6. Del contrato de prestación de servicios. La ley 80 establece en su artículo 32[33] que: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad,(…)”. Entre ellos, se tiene al contrato de prestación de servicios como un mecanismo que utilizan las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración y funcionamiento de la entidad[34].

7. Medio de Control de controversias contractuales. Este medio de control está sustentado en el artículo 141[35] del CPACA. En aquel, las partes de un contrato estatal pueden dilucidar pretensiones relacionadas con: (i) la declaratoria de existencia de un contrato, (ii) la revisión de un contrato, (iii) la declaratoria de incumplimiento de un contrato, (iv) la declaratoria de nulidad de los actos administrativos contractuales, (v) la condena al responsable de indemnizar perjuicios, (vi) la liquidación judicial del contrato estatal, y (vii) los actos proferidos antes de la celebración del contrato con ocasión a la actividad contractual, entre otros.

8. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de controversias contractuales[36]. El artículo 104.2[37] del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a conocer de los casos: “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.”. Asimismo, el artículo 155.5[38] ibidem establece la competencia de los jueces administrativos en primera instancia de los asuntos relativos a los contratos cualquiera sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública. Por otro lado, el artículo 75[39] de la Ley 80 de 1993 establece que: “(…) el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.”.

   Al respecto, el Auto 379 de 2021[40] precisó lo siguiente:

   “(…) el contrato de prestación de servicios es una modalidad de contrato estatal. Se celebra entre una entidad pública y personas naturales o jurídicas que desarrolle actividades relacionadas con la administración o el funcionamiento de la entidad. El CPACA establece la competencia general de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer los conflictos generados con ocasión del contrato estatal. En tal sentido, el medio de control de controversias contractuales puede ser utilizado por cualquiera de las partes del contrato estatal. Aquel les permite, entre otras, declarar el incumplimiento de obligaciones derivadas del vínculo contractual y condenar al responsable a la indemnización de perjuicios.”

9. De la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de controversias en las que haga parte un prestador de servicios públicos domiciliarios. La ley 142 de 1994 establece un régimen jurídico mixto y prevalentemente privado[41]. Dicha norma no estableció en su articulado cláusulas generales que permitan fijar la competencia de los conflictos relacionados con los prestadores de servicios públicos. Por el contrario, si fijó la competencia para situaciones particulares como la relativa a la competencia para conocer de contratos con cláusulas excepcionales o la ejecución de acreencias[42].

   La Corte, al pronunciarse sobre esta materia en Auto 283 de 2021[43] concluyó que:

   “ (…), el Consejo de Estado tiene una posición jurisprudencial vigente en materia de conocimiento de controversias de prestadores de servicios públicos domiciliarios. En tal sentido, ante la ausencia de determinación expresa de la jurisdicción que debe conocer el asunto, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en los términos del artículo 104 del CPACA. Conforme a lo expuesto, esa jurisdicción conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i) estén sujetos al derecho administrativo; y, ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas.”

   Por lo tanto, en virtud de los artículos 104.2, 155.5 del CPACA, el 75 de la Ley 80 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer del medio de control de controversias contractuales en las que haga parte una entidad estatal. En ese sentido, podrá estudiar el juez contencioso administrativo, los asuntos que se relacionen con contratos de prestación de servicios en los que esté involucrada una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios.

   Facultad del juez de adecuar la demanda y sus límites

10. Adecuación de la demanda. En virtud del artículo 90[44] del Código General del Proceso (en adelante CGP), el juez podrá admitir la demanda que cumpla con los requisitos establecidos en la ley. Lo expuesto, a pesar de que el demandante haya señalado un medio de control inadecuado, pues será el juez quien le dé el trámite que corresponda. Asimismo, el Consejo de Estado al referirse a esta materia, ha establecido que dicha potestad: “supone un ejercicio superlativo de la facultad de instrucción y dirección en beneficio de la garantía de una tutela judicial efectiva y de la salvaguarda del derecho fundamental al debido proceso.”[45]

11. Límites a la adecuación a la demanda por parte del juez. El Consejo de Estado en Sentencia del 9 de abril de 2014[46] manifestó que: “Excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi ni de las pretensiones de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado (…).”. En ese sentido, se tiene que la facultad del juez de adecuar la demanda tiene los siguientes límites (i) cuando se vea afectado el derecho de defensa del demandado; (ii) cuando se modifiquen las pretensiones de la demanda; y (iii) cuando la acción a la que se adecue no haya caducado.

    El derecho al acceso a la justicia[47] es un límite constitucional a la potestad de adecuación de la demanda del juez. Lo expuesto, en el entendido de que la jurisprudencia constitucional ha fijado como una de las dimensiones de este derecho “(…) (ii) que dicho acceso a la justicia sea efectivo, al obtener la resolución de fondo de las pretensiones presentadas y que la misma se pueda hacer efectiva a través de su correcta ejecución;(...)”[48]. Por lo tanto, en el ejercicio la facultad de adecuación de la demanda, el juez debe observar el deber que le atañe de dar respuesta oportuna y de fondo a las pretensiones esgrimidas por el demandante.

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del presente asunto. En el presente caso, la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P promovió medio de control de controversias contractuales en contra del municipio de Floridablanca (Santander) en virtud del contrato de prestación de servicios celebrado entre las partes. La demandante pretende: (i) declarar la existencia del contrato estatal, (ii) declarar el incumplimiento del contrato por parte del municipio, (iii) condenar al municipio al pago de $459.730.915 por los servicios prestados con sus intereses moratorios actualizados según el Índice de Precios del Consumidor (IPC), y (iv) liquidar vía judicial el contrato estatal. La Sala Plena considera que el conocimiento de este asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en las razones que pasa a explicar:

13. Del medio de control propuesto en la demanda. De acuerdo con los documentos allegados, existe claridad en que el demandante pretende promover un medio de control de controversias contractuales para la declaratoria de la existencia de un contrato y en ese sentido, de su incumplimiento, el pago de las sumas adeudadas con sus intereses moratorios y la liquidación judicial del mismo. La sala considera que estas pretensiones son propias de la naturaleza de los procesos de controversias contractuales de acuerdo con lo establecido en el artículo 141[49] del CPACA.

    En el presente caso, existe claridad en el medio de control propuesto por la demandante y en las pretensiones contenidas en el líbelo. Bajo ese entendido, de la literalidad de la demanda propuesta por ETB, no se advierte, prima facie, un litigio basado en la ejecución de títulos valores, como las facturas remitidas por la ETB. Si bien el escrito expone la existencia de facturas cambiarias, aquel enfatizó en la solicitud de declarar la existencia y por ende el incumplimiento del contrato estatal, condenar al pago de las sumas adeudadas y liquidar judicialmente el contrato. Estas solicitudes son propias de un proceso de controversias contractuales.

    La Sala advierte que la competencia de la Corte en este caso no se extiende a la fijación del objeto del litigio y mucho menos, a la adecuación de la demanda. En particular, porque existe claridad en el medio de control y en las pretensiones contenidas en el líbelo. Bajo ese entendido, esta Corporación es respetuosa de la autonomía y la libertad de las partes en el marco del ejercicio del derecho de acción y, específicamente, de las pretensiones de ETB cuya satisfacción pretende a través del medio de control de controversias contractuales.

14. Así las cosas, el conocimiento del proceso de controversias contractuales promovido por el demandante le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En orden de lo expuesto, la Sala remitirá el expediente CJU-1803 al Tribunal Administrativo de Santander para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 11 Civil del Circuito de B..

15. Regla de la decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo será la competente para conocer sobre el medio de control de controversias contractuales cuando se trate de pretensiones relacionadas con la declaración de existencia, incumplimiento, condena y liquidación de contratos de prestación de servicios en los que sea parte una entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios. Esto, de acuerdo con lo expuesto en los artículos 104.2 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,