Auto nº 1624/22 de Corte Constitucional, 26 de Octubre de 2022

1. El 2 de agosto de 2022, el ciudadano I.M.G.S. presentó una acción pública de inconstitucionalidad en contra de los artículos 209 y 210 (parciales) de la Ley 1801 de 2016[1], por la supuesta vulneración de los artículos 29 y 31 de la Constitución Política.

2. A continuación, se transcriben y subrayan las disposiciones acusadas, tal como se publicaron en el Diario Oficial 49.949 del 29 de julio de 2016:

   ARTÍCULO 209. Atribuciones de los comandantes de Estación, Subestación, Centros de Atención Inmediata de la Policía Nacional. Compete a los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de la Policía Nacional o, sus delegados, conocer:

1. Los comportamientos contrarios a la convivencia.

2. Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas: a) Amonestación; || b) Remoción de bienes; || c) Inutilización de bienes; || d) Destrucción de bien; || e) Disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas; || f) Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia.

3. Conocer en primera instancia la aplicación de la medida de suspensión temporal de la actividad.

   ARTÍCULO 210. Atribuciones del Personal Uniformado de la Policía Nacional. Compete al personal uniformado de la Policía Nacional, conocer:

1. Los comportamientos contrarios a la convivencia.

2. Conocer en primera instancia la aplicación de las siguientes medidas de conformidad con el proceso verbal inmediato de policía contenido en el presente Código: a) Amonestación; || b) Participación en Programa Comunitario o Actividad Pedagógica de Convivencia; || c) Remoción de Bienes; || d) Inutilización de Bienes; || e) Destrucción de bien. (…).

3. El accionante sostuvo que la doble instancia prevista en el artículo 31 de la Constitución Política exige que una misma controversia sea sometida “a dos instancias o fases procesales distintas e independientes, y dirigidas por jueces diferentes (…), es decir, se le ofrece al actor la posibilidad de la impugnación bien sea de reposición o de la apelación”[2]. Según el demandante, a través de esta posibilidad se garantiza la corrección de la decisión judicial o administrativa[3]. No obstante, en su criterio, las disposiciones acusadas incurren en una contradicción que atenta contra el ordenamiento jurídico, pues terminan por establecer la existencia de tres instancias en el proceso de imposición de las medidas correctivas previstas en el numeral 2 del artículo 209 y el numeral 2 del artículo 210 de la Ley 1801 de 2016.

4. El señor G.S. afirmó que las disposiciones acusadas, al establecer que los comandantes de estación y el personal uniformado de la Policía Nacional tienen competencia para conocer en primera instancia de las medidas correctivas, desconocen que “las sanciones que impone la Policía Nacional están guiadas por los principios de prevención y anticipación (…) y no por el hecho que del numeral 2 de los artículos 209 y 210, les atribuyen competencia para conocer en primera instancia”.

5. Adicionalmente, el actor señaló que, en virtud del numeral 6 del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, los inspectores de policía tienen la competencia para conocer en primera instancia de la aplicación de las medidas correctivas allí previstas. Por lo que, con los comparendos del personal uniformado de la Policía Nacional “solo se impone una presunta infracción y es el escenario de una audiencia pública donde el inspector a través del debido proceso imparte absolver o imponer la respectiva multa”[4]. En consecuencia, el accionante indicó que una vez impuesta la multa por parte del inspector de policía, la persona puede recurrir la decisión, bien sea a través del recurso de reposición o el de apelación. Este último, en virtud del artículo 205.8 de la Ley 1801 de 2016, se interpone ante el alcalde de la localidad donde ocurrieron los hechos[5].

6. De lo anterior, y en alusión a los artículos 219 y 222 de la Ley 1801 de 2016, el demandante concluyó que los procedimientos policivos que adelantan los comandantes de estación y el personal uniformado no pueden ser considerados como el agotamiento de la primera instancia – como indican las disposiciones acusadas–, pues la Policía Nacional no cumple funciones jurisdiccionales.

7. Además, el actor indicó que el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016 consagra las etapas del proceso verbal abreviado a través del cual se tramitan los asuntos de competencia de los inspectores de policía, los alcaldes y las autoridades especiales de policía, de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política. De allí, el demandante concluyó que las autoridades de policía no conocen en primera instancia, pues solo consignan la presunta infracción cometida por la persona, “y es en la ritualidad del debido proceso ante el inspector de Policía el encargado de imponer la sanción mediante un acto administrativo susceptible de los recursos de reposición y apelación”[6].

8. De acuerdo con los anteriores argumentos, el actor solicitó declarar la inconstitucionalidad de las expresiones demandadas y pidió que se reemplacen por la expresión: “conocer de la aplicación de las siguientes medidas de conformidad con el proceso verbal inmediato de policía contenido en el presente Código”[7].

   El auto de inadmisión de la demanda

9. Mediante Auto del 6 de septiembre de 2022[8], el magistrado J.F.R.C. inadmitió la demanda de inconstitucionalidad y concedió al accionante el término de 3 días para su corrección. El magistrado R.C. consideró que los cargos formulados en la demanda no cumplían los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia[9].

10. En primer lugar, el magistrado sustanciador advirtió que los cargos carecían de certeza por cuanto estaban fundados en un entendimiento no objetivo de los artículos demandados. Al respecto, en el auto precisó que:

    El alcance que el actor otorga en la demanda a los artículos demandados no es objetivo y por ello no formula cargos contra una norma jurídica concreta que derive de las disposiciones jurídicas objeto de la demanda. En efecto, al tiempo que reconoce que los artículos 209.2 y 210.2 le otorgan competencia a los “Comandantes de Estación o Policía Uniformada” para conocer en “primera instancia” de ciertas medidas, el demandante enfatiza que la razón de la demanda es que algunas actividades que realizan los uniformados no corresponde a la función de Policía porque están atribuidas a autoridades distintas (i.e. los alcaldes e inspectores)[10].

11. Por lo tanto, a juicio del magistrado R.C., el demandante dirigió sus cuestionamientos a aspectos distintos a los que se encuentran regulados en las disposiciones acusadas.

12. En segundo lugar, en el auto de inadmisión se precisó que los cargos formulados carecían de pertinencia en la medida en que la argumentación del actor se dirigió a cuestionar el proceso de imposición de comparendos, así como a señalar algunas discrepancias entre las disposiciones demandadas y los artículos 205.8, 206.6, 219, 222 y 223 de la misma Ley 1801 de 2016. En este sentido, el magistrado sustanciador consideró que la demanda no presentaba argumentos de naturaleza constitucional, sino meras consideraciones de carácter legal, de carácter genérico y derivadas de apreciaciones subjetivas. Además de esto, en la providencia sostuvo que la afirmación de que la imposición de comparendos por parte del personal uniformado de la Policía Nacional es competencia de los inspectores de policía, quienes de acuerdo con los artículos 219, 222 y 223 de la Ley 1801 de 2016 determinan si se imponen o no las respectivas sanciones, no tiene el rigor suficiente para desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las disposiciones.

13. En el análisis del requisito de pertinencia, el auto de inadmisión se afirma que el actor no ofreció razones respecto de la oposición entre los preceptos demandados y los artículos 29 y 31 de la Constitución. Así mismo, el magistrado sustanciador llamó la atención sobre la necesidad de que el actor señale la norma constitucional que atribuye a los alcaldes e inspectores de policía la función jurisdiccional que, según sostiene, las disposiciones acusadas asignan erradamente a los comandantes de estación y al personal uniformado. Para concluir la cuestión de la pertinencia de los cargos, la providencia señaló los elementos del test de omisión legislativa relativa para que fuesen tenidos en cuenta por el demandante, en caso de considerar configurada dicha omisión.

14. En tercer lugar, la providencia sostuvo que la demanda no cumplió con el requisito de especificidad porque el actor no ofreció argumentos dirigidos a contrastar las disposiciones acusadas con las normas superiores y la jurisprudencia constitucional. Según indicó el magistrado sustanciador “[l]a acción de inconstitucionalidad no resulta apta cuando se plantean desacuerdos genéricos respecto de la ley con el objeto de indicar algunas regulaciones alternativas que serían mejores o más convenientes”[11].

15. Por último, el auto advirtió que la demanda tampoco superó el requisito de suficiencia debido a que el actor no ofreció elementos de juicio suficientes para generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados.

    Corrección de la demanda

16. Entre los días 8 y 12 de septiembre de 2022, el señor G.S. allegó, de manera oportuna[12], el escrito de corrección de la demanda[13]. Primero, reiteró que las disposiciones acusadas desconocen el artículo 29 de la Constitución Política porque asignan a los comandantes de estación y al personal uniformado de la Policía Nacional algunas funciones propias de los alcaldes e inspectores de policía. Sobre este aspecto, el demandante concluyó que la expresión “conocer en primera instancia”, prevista en los artículos 209 y 210 de la Ley 1801 de 2016 conduce a la falta de certeza respecto de si son los comandantes de estación y el personal uniformado o, por el contrario, los inspectores de policía quienes conocen en primera instancia.

17. Luego, el demandante insistió en que las disposiciones demandadas violan el artículo 31 de la Constitución Política. En su criterio, las normas cuestionadas contrarían el derecho a la doble instancia pues reconocer a los comandantes de estación y el personal uniformado como una primera instancia implica establecer tres instancias en relación con la aplicación de las medidas previstas en los segundos numerales de los artículos 209 y 210 del Código de Policía.

18. Finalmente, como un tercer cargo, el accionante indicó que las disposiciones acusadas violan los artículos 205.8 y 206 de la propia Ley 1801 de 2016. Al respecto, resaltó que a través de los comparendos “solo se impone una presunta infracción y es el escenario de una audiencia pública donde el inspector a través del debido proceso imparte absolver o imponer la respectiva multa”[14]. A juicio del actor, en virtud de los artículos 219 y 222 de la Ley 1801 de 2016, los procedimientos policiales no pueden ser considerados como la primera instancia, pues: (i) la Policía Nacional no tiene funciones jurisdiccionales; (ii) no cumplen con la ritualidad del artículo 222 de la Ley 1801 de 2016; (iii) los formatos de comparendos son remitidos por competencia a los inspectores de policía, quienes en audiencia imponen la sanción correspondiente mediante acto administrativo susceptible de los recursos de reposición y apelación y; (iv) el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016 determina las etapas del trámite de competencia de los inspectores de Policía, los alcaldes y las autoridades especiales de Policía Nacional.

    Auto de Rechazo

19. Por medio del Auto del 28 de septiembre de 2022, el magistrado R.C. resolvió rechazar la demanda de inconstitucionalidad[15] porque persistía la falta de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia en los cargos planteados en la demanda.

20. El auto de rechazo destacó que el escrito de corrección de la demanda reiteró los argumentos inicialmente expuestos y ofreció los mismos ejemplos particulares que condujeron a concluir que los cargos carecían de certeza. En similar sentido, el auto precisó que no se subsanaron las falencias identificadas respecto del requisito de pertinencia, pues lejos de sustentar los planteamientos de la demanda a la luz de las normas superiores y la jurisprudencia constitucional que invocó el actor, este se limitó a cuestionar el desconocimiento de normas de rango legal por parte de las disposiciones demandadas[16].

21. En la misma línea, en el auto de rechazo se advirtió que la corrección de la demanda tampoco superó el requisito de especificidad debido a que el demandante no expuso razones concretas para sustentar, de manera objetiva, la oposición que alegaba entre las disposiciones acusadas y el texto constitucional. Además, la providencia señaló que, aunque el actor hizo referencia a la Sentencia T-302 de 2011 sobre el debido proceso en las actuaciones policivas, no indicó de qué manera los preceptos demandados desconocen lo establecido por esta Corporación en aquella oportunidad.

22. Finalmente, el magistrado R.C. sostuvo que tampoco se subsanó lo relacionado con el requisito de suficiencia en tanto no se estructuraron los cargos a partir del contenido normativo de las disposiciones demandadas, por lo que el escrito de corrección no logró suscitar una duda razonable respecto de la constitucionalidad de las normas.

    El recurso de súplica

23. El 30 de septiembre de 2022, dentro del término de ejecutoria del Auto del 28 de septiembre de 2022[17], el ciudadano G.S. presentó recurso de súplica en contra del auto de rechazo[18]. En su criterio, la corrección de la demanda cumplió los requisitos establecidos por la Corte Constitucional respecto de las acciones de inconstitucionalidad. En concreto, advirtió que delimitó con exactitud los preceptos demandados y señaló las normas superiores que consideró transgredidas, esto es, los artículos 29 y 31 de la Constitución. El demandante recordó los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 para la presentación de las acciones públicas de inconstitucionalidad[19] y sostuvo que se ciñó a los mismos.

24. En criterio del demandante, “el Magistrado [Dr. J.F.R.C., incurre en una arbitrariedad al colocar elementos de especificidad, pertinencia y suficiencia [los cuales] no están delimitados en el Decreto Ley antes mencionado”[20]. Por último, el demandante señaló que el rechazo de su demanda en virtud de exigencias adicionales a las previstas en el Decreto 2067 de 1991 niega el acceso a la administración de justicia de los ciudadanos que, como él, no son abogados[21].

Competencia

25. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015 (reglamento interno de la Corte Constitucional).

    Procedencia del recurso de súplica

26. De acuerdo con el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el recurso de súplica procede contra los autos que rechazan las demandas de inconstitucionalidad, del cual conoce la Sala Plena de esta Corporación[22]. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha precisado que se deben cumplir tres requisitos para que proceda el recurso de súplica: (i) legitimación en la causa por activa, el cual exige que el recurso sea presentado por el demandante; (ii) oportunidad, requiere que la súplica se presente dentro del término de ejecutoria del auto que rechazó la demanda[23] y; (iii) carga argumentativa, implica que el actor sustente de manera clara, suficiente y concreta las razones jurídicas y fácticas por las que cuestiona el auto de rechazo[24].

27. Sobre este último requisito, la jurisprudencia de la Corte sostiene que el accionante tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga [al] auto de rechazo”[25]. Para ello, el recurrente debe presentar argumentos que, a partir de un grado mínimo de fundamentación, le permitan a la Sala Plena identificar los defectos que evidencia en el auto de rechazo[26].

28. En el caso concreto, esta Sala advierte que el recurso de súplica cumple el requisito de legitimación en la causa por activa por cuanto fue promovido por el demandante. Así mismo, se verifica el cumplimiento del requisito de oportunidad, pues el escrito de súplica se radicó el mismo día de la notificación del auto del 28 de septiembre de 2022 mediante el cual se rechazó la demanda, es decir, antes del vencimiento del término de ejecutoria de dicho auto[27]. Finalmente, también se encuentra satisfecho el requisito de carga argumentativa en tanto el ciudadano G.S. en el recurso de súplica, sostiene que la corrección de su demanda observó los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. En este sentido, según el demandante, el magistrado R.C. actuó de manera arbitraria al evaluar los cargos formulados bajo los criterios de pertinencia, especificidad y suficiencia, pues estos no son elementos exigidos por el Decreto 2067 de 1991 para las acciones públicas de inconstitucionalidad.

29. En consecuencia, la Sala Plena encuentra que el demandante acudió al recurso de súplica con base en una argumentación legítima y razonable, lo cual debe ser suficiente para entender satisfecha la exigencia de mínima argumentación en el marco de una acción pública que, por su misma naturaleza, no reclama de los ciudadanos calidades o conocimientos técnico- jurídicos.

30. De acuerdo con las consideraciones anteriores, en el siguiente acápite, la Corte se ocupará de analizar de fondo el recurso de súplica instaurado por el señor G.S. frente al Auto del 28 de septiembre de 2022, por medio del cual se rechazó su demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 209 (parcial) y 210 (parcial) de la Ley 1801 de 2016.

    Análisis del recurso

31. En su escrito de súplica, el ciudadano G.S. cuestionó el Auto del 28 de septiembre de 2022 bajo el argumento de que en la corrección de la demanda observó los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, dentro de los cuales no se encuentran los criterios utilizados por el magistrado R.C. para el estudio de los cargos formulados, particularmente, la pertinencia, especificidad y suficiencia. En su criterio, ello representa un acto arbitrario que limita el acceso a la administración de justicia a los ciudadanos que, como él, no ostentan la calidad de abogados.

32. Para la Sala Plena es claro que el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 prevé unos requisitos mínimos para las acciones públicas de inconstitucionalidad, a saber:

1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; || 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; || 3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; || 4. Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y || 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. (Subrayas fuera del texto original)

33. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corte ha desarrollado una serie de criterios que deben tenerse en cuenta para entender satisfecho el tercero de los requisitos enunciados. Se trata de unos criterios reiterados desde la Sentencia C-1052 de 2001, en la que se sostuvo que las razones de la violación de las normas constitucionales deben ser claras[28], ciertas[29], específicas[30], pertinentes[31] y suficientes[32]. Desde entonces, esta Corporación ha empleado dichos criterios para analizar la aptitud de los cargos formulados en el marco de las acciones públicas de inconstitucionalidad, particularmente, en lo relacionado con la estructuración de las razones por las que se estima vulnerado el texto de la Constitución.

34. A lo largo de su jurisprudencia, esta Corte ha indicado que los requerimientos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 constituyen “unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el derecho [de participación política], sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial”[33]. Esto último es relevante en la medida en que la competencia de la Corte en materia de acciones de inconstitucionalidad se activa, por regla general, tras la constatación de la existencia de una demanda que supera una carga mínima de argumentación que “ilustr[e] a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia”[34].

35. Contrario a lo expresado por el demandante, la Sala advierte que los elementos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia no son requisitos adicionales a los previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. Se tratan de criterios desarrollados por la jurisprudencia constitucional para orientar el análisis de las razones de la vulneración del texto constitucional que ofrece la ciudadanía.

36. Por consiguiente, para esta Corte, el único cuestionamiento dirigido por el ciudadano G.S. en contra del Auto del 28 de septiembre de 2022, que rechazó su demanda de inconstitucionalidad, está fundado en el erróneo entendimiento de los criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia como exigencias arbitrarias. Pues, como se expuso previamente, dichas exigencias están encaminadas a determinar si las razones de la violación manifestadas en la demanda cumplen los mínimos argumentativos necesarios para activar la competencia de la Corte Constitucional.

37. Vale la pena precisar que, en este caso, la Sala no se entrará a estudiar las razones de fondo por las cuales el magistrado R.C. consideró que los cargos de la demanda no cumplieron con los criterios de pertinencia, especificidad y suficiencia. Lo anterior, por cuanto el demandante no cuestionó las consideraciones de fondo que tuvo en cuenta el magistrado sustanciador sino la aplicación misma de los criterios usados por esta Corte, en el análisis de admisibilidad de los cargos de inconstitucionalidad.

38. En consecuencia, tras ofrecer esta claridad al demandante, la Sala Plena confirmará, en su integralidad, la decisión de rechazo proferida por el magistrado J.F.R.C. mediante Auto del 28 de septiembre de 2022. A su vez, la Sala considera relevante indicar al suplicante que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que bien puede presentar una nueva demanda, bajo las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,