Auto nº 1634/22 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2022
| Número de sentencia | 1634/22 |
| Fecha | 02 Noviembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-460 |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Constitucional |
Auto 1634/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: Expediente CJU-460
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo de S.M. y Juzgado Cuarto Civil del Circuito de S.M..
Magistrada Ponente:
Natalia Ángel Cabo
Bogotá D. C., dos (02) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La sociedad extranjera D.L.. interpuso una solicitud de mandamiento de pago, por la suma de $1.428.805.095, en contra del municipio de Ciénaga, M.. Por medio de dicha solicitud, la sociedad D. pretende la ejecución del acto administrativo ficto o presunto, derivado de la escritura pública No. 9287 del 6 de octubre del 2014, en la cual se protocolizó el silencio administrativo positivo que ocurrió con ocasión de la omisión en que presuntamente incurrió el Municipio de Ciénaga de resolver una solicitud de devolución por pago de lo no debido, respecto del impuesto sobre el servicio de alumbrado público para el periodo comprendido entre los meses de diciembre de 2010 y mayo de 2013, inclusive.
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El reparto de dicha solicitud le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de S.M.. Por medio de providencia del 6 de julio del 2018, el juzgado decidió remitir el caso a conocimiento del Tribunal Administrativo del M., por considerar que no tenía competencia a la luz del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), según el cual, en su criterio, serán los tribunales quienes tendrán competencia para conocer las pretensiones de los procesos ejecutivos que excedan los 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Al ser remitido el caso al Tribunal Administrativo del M., el 29 de agosto del año 2018, éste consideró no tener competencia pues estimó que la pretensión de mayor valor elevada por la sociedad extranjera D. era solo de $57.739.138 pesos. En razón de lo anterior, decidió devolver a conocimiento del Juzgado Quinto Administrativo el asunto en cuestión.
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Por medio de auto del 31 de octubre del 2018, el Juzgado Quinto Administrativo de S.M. declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto. El juzgado llegó a esta decisión por considerar que el artículo 104 del CPACA no incluye los actos administrativos de reconocimiento de obligaciones de cualquier naturaleza.[1]. En este sentido, en aplicación del mencionado artículo, el juzgado concluye:
Como la obligación cuya ejecución se pretende no proviene de una condena impuesta o una conciliación aprobada por la Jurisdicción de lo contencioso administrativo: tampoco provienen de un laudo arbitral, ni de la ejecución de un contrato estatal, esta no es la jurisdicción competente para conocer el presente asunto.[2]
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Adicionalmente, el juzgado consideró que, a la luz del artículo 299 del CPACA, el asunto se debía resolver de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil, debido a que se trata de un proceso de mayor cuantía.
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En razón de lo anterior, el Juzgado Quinto Administrativo decidió remitir el asunto para conocimiento de los jueces civiles del circuito, por medio de auto del 11 de octubre del 2019.
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Por su parte, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de S.M. concluyó que dicha jurisdicción tampoco es la competente para conocer de la solicitud elevada por la sociedad extranjera D.L.. por considerar que el artículo 104.6 del CPACA dispone claramente que será la jurisdicción de lo contencioso administrativo quien conocerá de los procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas en que hubiere sido parte una entidad pública, así como de las controversias originadas en los contratos celebrados por entidades estatales. Igualmente, el juzgado recordó el contenido del artículo 297 del CPACA, que define los títulos ejecutivos dentro de dicha jurisdicción e incluye las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria. El juzgado evoca el artículo 15 del CPACA, por medio del cual también se prevé la posibilidad de que se protocolice, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el silencio administrativo positivo.
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Por lo anterior, el Juzgado Cuarto Civil de S.M., decidió remitir el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior para que se resolviera el conflicto de jurisdicciones.
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El asunto fue enviado a la Corte Constitucional, y repartido inicialmente al despacho del magistrado A.R.R., el día 25 de mayo del 2021, el cual actualmente se encuentra a cargo de la Magistrada Sustanciadora.
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Competencia
Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
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Mediante reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo).
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En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.
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En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.
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Del presupuesto subjetivo. Este presupuesto se configura, toda vez que la controversia objeto de análisis se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de S.M.) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Cuarto Civil del Circuito de S.M.).
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Del presupuesto objetivo: Se entiende superado comoquiera que se verificó la existencia de proceso ejecutivo promovido por la sociedad extranjera D.L.. contra la Alcaldía de Ciénaga (M., cuya pretensión principal se concreta en solicitar que se ordene librar mandamiento de pago por la suma de $1.428.805.095, pago que según refiere el demandante, fue reconocido por medio de acto administrativo ficto del 6 de octubre del 2014.
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Del presupuesto normativo: Sobre el particular, advierte la Corte que el Juzgado Quinto Administrativo de S.M. justificó su falta de jurisdicción en los artículos 104, 152, 297 y 299 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. Por su parte, el Juzgado Cuarto Civil de S.M. rechazó el conocimiento del asunto por considerar que no es la autoridad competente de conformidad con lo establecido en los artículos 15, 104 y 297 de la Ley 1437 de 2011 y en pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura. Como se evidencia, ambas autoridades judiciales presentaron argumentos de carácter legal y jurisprudencial para sustentar su posición.
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Ahora bien, superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Quinto Administrativo y el Juzgado Cuarto Civil de S.M.. Para ello, se desarrollará el fundamento normativo, para, finalmente, dar solución al caso concreto.
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Sobre los actos administrativos positivos fictos y la devolución del pago de lo no debido
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De acuerdo a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la firmeza de un acto administrativo positivo ficto se presenta el día siguiente a la fecha en que se configura el silencio administrativo positivo[3]. Sin embargo, este alto tribunal también ha dispuesto que, para hacer oponible el acto administrativo ficto, se deberá presentar su protocolización. En este mismo sentido, la Sección Cuarta ha dispuesto que, de acuerdo con el Estatuto Tributario, en materia tributaria se prevé que sea la administración la que, de oficio o a petición de parte, declare el silencio administrativo positivo.
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El artículo 85 del CPACA contempla que los actos administrativos fictos que sean protocolizados, de acuerdo con el artículo 15 del CPACA, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto, producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. En este mismo sentido, el artículo 87 del CPACA, dispone que los actos administrativos fictos quedarán en firme al día siguiente de su protocolización. Por último, el Estatuto Tributario también contempla en su artículo 734 la declaración del silencio administrativo, entendiendo que éste se fallará a favor del recurrente.
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Por otro lado, el Decreto 1625 de 2016 establece la posibilidad de que se proceda a la devolución de lo pagado en exceso y de lo no debido. Este decreto reconoce en su artículo 1.6.1.21.21 que el contribuyente podrá realizar dicha solicitud ante las autoridades administrativas respectivas, bien sea el Departamento Administrativo de Impuestos y Aduanas (DIAN), o ante las secretarias de hacienda territoriales. Para realizar esta solicitud, el Consejo de Estado ha aplicado el procedimiento establecido por el estatuto tributario para la devolución de saldos a favor[4], previsto en el artículo 850 del Estatuto Tributario.
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Competencia para el conocimiento de procesos ejecutivos con fundamento en actos administrativos de naturaleza tributaria reiteración de lo decidido por medio del Auto A-295 de 2022.
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Para determinar la competencia sobre asuntos relacionados con procesos ejecutivos fundados en actos administrativos de naturaleza tributaria, la Corte ha tomado en consideración las reglas de competencia específicas en asuntos tributarios en los cuales es competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por un lado, el artículo 155.7 del CPACA establece que el juez contencioso tiene competencia para conocer de los demás procesos ejecutivos cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
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El enunciado general del artículo 104 del CPACA hace especial énfasis en la competencia de la jurisdicción contencioso administrativo en asuntos que se encuentran sujetos al derecho administrativo, en cuánto refiere que:
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
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A su vez, el Estatuto Tributario regula en sus artículos 850 y 853 el procedimiento de devolución de saldos a favor, y las disposiciones 720 y 732 de dicho estatuto prevén que los actos administrativos expedidos sobre esta materia pueden ser objetos de recursos en la vía gubernativa. Inclusive, se subraya que el referido artículo 720 prevé en su parágrafo que los contribuyentes podrán prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial.
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El Estatuto Tributario es aplicable a casos de procedimientos tributarios territoriales, de acuerdo con el artículo 59 de la ley 788 de 2002, el cual establece lo siguiente:
Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. ( )
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En consecuencia, se concluye que el ordenamiento jurídico le da un tratamiento específico y especial al procedimiento de liquidación de tributos y a la devolución de saldos a favor, destacándose entonces que se trata de un asunto sujeto al derecho administrativo en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a resolver las controversias que puedan surgir entre los contribuyentes y la Administración. Ello, se evidencia a la luz de una interpretación sistemática y armónica de las disposiciones referidas previamente del CPACA (artículos 104 y 155) y del Estatuto Tributario (artículos 720, 732, 850 y 853), por lo que, cuando se trate de procesos ejecutivos de actos administrativos con naturaleza tributaria, la competencia le corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo atendiendo al contenido material de la controversia.
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Por último, se evidencia que el Consejo de Estado, como alto tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ha dirimido problemas similares al planteado en esta oportunidad, reiterando la regla que es esta jurisdicción la competente para conocer de la devolución de los pagos realizados indebidamente por parte de un particular a una entidad administrativa[5].
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La Sala Plena constata que, en el presente caso, es el Juzgado Quinto Administrativo de S.M. quien tiene la competencia para conocer de la solicitud de devolución de pago de lo no debido, interpuesta por la sociedad D.L.. en contra del municipio de Ciénaga. Dicha solicitud tuvo como origen un acto administrativo ficto protocolizado mediante escritura pública No. 9287 del 6 de octubre del 2014, en el cual se materializó un supuesto silencio administrativo positivo respecto de la solicitud de devolución por pago de lo no debido en materia de impuestos a la luz y alumbrado público.
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Teniendo en cuenta el objeto del proceso, la Sala reitera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de controversias tributarias regidas por el derecho administrativo, como por ejemplo procesos ejecutivos que tengan como fundamento actos administrativos de naturaleza tributaria. A pesar de que el presente caso no se basa en los mismos hechos que se analizaron en el Auto 295 de 2022 de esta Corte, el hecho de que se trate de un tributo municipal, derivado de un silencio administrativo positivo, no cambia la competencia. Lo anterior, en virtud de la interpretación sistemática y armónica de los artículos 104 y 155 del CPACA, y 720, 732, 850 y 853 del Estatuto Tributario, en consonancia con el artículo 59 de la ley 788 de 2002.
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En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de S.M. y comunicar la presente decisión al demandante.
Regla de decisión: La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos ejecutivos por medio de los cuales un particular solicita la devolución del pago de lo no debido en el marco de un tributo territorial, en virtud de la interpretación sistemática y armónica de los artículos 104 y 155 del CPACA, y 720, 732, 835, 850 y 853 del Estatuto Tributario.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de S.M. y el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de S.M., en el sentido de DECLARAR que Juzgado Quinto Administrativo de S.M. es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la sociedad extranjera D.L.. contra la Alcaldía de Ciénaga (M..
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-460 al Juzgado Quinto Administrativo de S.M. para lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-640, Demanda Ejecutiva, pág. 158.
[2] Ibídem., pág. 159.
[3] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia, expediente 9482, 30 de agosto de 2016.
[4] Consejo de Estado, Sentencia, expediente 16963, mayo 27 de 2010.
[5] Consejo de Estado, Sentencia 21357, 23 de noviembre de 2018; Consejo de Estado, sentencia expediente 16963, mayo 27 de 2010; Consejo de Estado, sentencia 23244, 24 de mayo de 2018.
