Auto nº 1639/22 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2022

1. El 2 de septiembre de 2020, la señora R.E. y otros[1], obrando a través de apoderado judicial, presentaron demanda ordinaria laboral en contra de las Empresas Públicas Municipales de Málaga, Santander, (en adelante “ESPM”) para obtener, a título de culpa patronal, una indemnización por concepto de daño emergente, lucro cesante y perjuicios morales causados con ocasión del accidente de trabajo que derivó en el fallecimiento de su familiar E.C.[2].

   Con ese propósito, pretenden que se declare que entre el señor C. y la demandada existió una relación laboral que se extendió entre el 3 de julio de 1990 y el 15 de febrero de 2019, fecha en la que aquél falleció, mientras fungía como “fontanero” y desarrollaba “labores de excavación” en el sistema de alcantarillado del barrio Prados de Sevilla del municipio de Málaga, Santander[3].

2. Inicialmente, la demanda fue repartida al Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander. Este despacho, mediante Auto del 16 de octubre de 2020[4], asumió su conocimiento y corrió traslado a la contraparte. Sin embargo, con posterioridad, en proveído del 25 de febrero de 2021[5], resolvió declarar la falta de jurisdicción y, por consiguiente, remitió el expediente a los jueces administrativos del circuito judicial de B., con arreglo a lo previsto en el numeral 5º del artículo 155 del CPACA[6]. Para el efecto, adujo que, acorde con el material probatorio obrante, pudo verificarse que el fallecido no se desempeñó como trabajador oficial de la entidad demandada a través de un contrato de trabajo. Por el contrario, el vínculo que mediaba entre ambos provenía de una relación legal y reglamentaria plasmada en la resolución administrativa No. 003 del 3 de julio de 1990.

3. El expediente fue repartido al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de B.. Esta autoridad judicial, mediante Auto del 21 de mayo de 2021[7], inadmitió la demanda al no haberse agotado de manera previa el trámite de conciliación extrajudicial establecido en el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011[8].

4. Contra la referida decisión la parte actora interpuso recurso de reposición al estimar que, según lo dispuesto en los numerales 1º y 5º del artículo 2º del CPTSS[9], la competente para conocer del asunto era la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Lo anterior, porque el señor E.C. sí fue trabajador oficial de la empresa demandada al amparo del artículo 41 de la Ley 142 de 1994[10] y lo que se pretende incluye la indemnización de que trata el artículo 216 del Código Sustantivo del Trabajo[11]. En consecuencia, solicitó al despacho que declarara su falta de competencia para asumir el estudio de la controversia[12].

5. En Auto del 29 de julio de 2021[13], el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de B. revocó la decisión de inadmisión para, en su lugar, proponer conflicto negativo de jurisdicción y ordenar el envío del expediente contentivo de la demanda a la Corte Constitucional. Esto, en razón a que: (i) el señor E.C. sí tenía la condición de trabajador oficial de ESPM, pues dicha entidad se transformó en una empresa industrial y comercial del Estado[14], cuya modalidad general de vinculación es la propia de los trabajadores oficiales, de acuerdo con lo señalado en el Decreto 3135 de 1968, y en las sentencias del Consejo de Estado del 19 de enero de 2017[15] y del 7 de mayo de 2020[16]; (ii) la labor que desempeñaba como “fontanero” hace parte de la planta de trabajadores oficiales de la empresa y no de dirección o confianza, según el manual de funciones adoptado mediante Resolución No. 082 del 17 de junio de 2019; y (iii) no basta con el hecho de que el señor E.C. se haya vinculado a la entidad por vía de acto de posesión para considerarlo como empleado público, ya que tal formalidad resulta intrascendente para determinar la naturaleza jurídica de la relación laboral. Por lo expuesto, concluyó que, en virtud del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el conocimiento de la demanda debía ser asumido por la jurisdicción ordinaria laboral.

6. En correo electrónico del 18 de agosto de 2021, la secretaría del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de B. remitió el expediente a la Corte Constitucional[17]. En sesión virtual llevada a cabo el 29 de julio de 2022, la Sala Plena de la Corporación repartió el expediente al Magistrado (E) Hernán Correa Cardozo[18]. El 2 de agosto siguiente, fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-[19].

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[20].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[21]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[22].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[23] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[24].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[25].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[26].

   Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.

   En el asunto de la referencia se cumplen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicciones

4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción, por las siguientes razones:

   (i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander), y por otro, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Doce Administrativo del Circuito de B.).

   (ii) En segundo término, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la señora R.E. y otros promovieron demanda ordinaria laboral en contra de ESPM, con el propósito de que la jurisdicción declare la existencia de culpa patronal en el accidente de trabajo ocurrido el 15 de febrero de 2019 que derivó en la muerte del señor E.C. y, en consecuencia, ordene a dicha entidad reconocer y pagar en su favor una indemnización pecuniaria por los perjuicios causados a raíz de la muerte de su familiar.

   (iii) En tercer y último lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander, respaldó su falta de jurisdicción en el numeral 5º del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, alusivo a la competencia de los juzgados administrativos en primera instancia, pues la demanda se dirigía en contra de una entidad pública con la cual la víctima del accidente de trabajo estuvo presuntamente vinculada a través de una relación legal y reglamentaria. De otro lado, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de B. sostuvo que el conocimiento de la demanda debía estar a cargo de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, según lo previsto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Ello, teniendo en cuenta lo señalado en el Decreto 3135 de 1968 y en las sentencias del Consejo de Estado del 19 de enero de 2017 y del 7 de mayo de 2020, pues el señor E.C. ostentaba la condición de trabajador oficial de ESPM al ser esta una empresa industrial y comercial del Estado en la que no tenía asignadas funciones de dirección o confianza.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander, y el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de B.. Con tal propósito, hará referencia a (i) la competencia para decidir sobre cuestiones conexas al conflicto; (ii) las modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales y las reglas de competencia jurisdiccional; (iii) la naturaleza jurídica actual de ESPM; y, finalmente, (iv) resolverá el caso concreto.

   Competencia para decidir sobre cuestiones conexas al conflicto de competencia entre jurisdicciones

6. El 23 de mayo de 2022, mediante escrito enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación[27], la señora A.L.C.O., actuando como apoderada judicial de la parte demandante, solicitó se le reconociera en calidad de tal para actuar en el proceso ante el fallecimiento de quien inicialmente representó sus derechos e intereses.

   Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha sido clara y consistente en señalar que la función de dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones radica en determinar a qué autoridad asignan la Constitución y la ley la facultad de resolver un específico litigio presentado en un caso concreto. Particularmente, en los Autos 403 de 2021[28] y 008 de 2022[29], la Corte advirtió que, en ejercicio de dicha atribución, exclusivamente desata el conflicto suscitado y, por consiguiente, no es competente para resolver ninguna otra cuestión conexa al proceso. Ello, en el interés de materializar el principio del juez natural como elemento medular del artículo 29 Superior que garantiza ser juzgado por la autoridad legalmente competente para adelantar el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva, “la cual debe ser funcionalmente independiente, imparcial y estar sometida solamente al imperio de la ley”[30].

   Bajo ese entendido, corresponde al juez competente la resolución de la solicitud realizada por la señora A.L.C.O. a fin de que se le reconozca personería jurídica para actuar como nueva apoderada de la parte demandante.

   Modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales y las reglas de competencia jurisdiccional. Reiteración de jurisprudencia[31].

7. Las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones, a saber: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios[32]. Mientras las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, la última no precisa de aquél, en razón a su carácter contractual estatal[33].

   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 de la Carta Política, los empleados públicos y los trabajadores oficiales son servidores públicos y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. Así, “[l]a vinculación de los empleados públicos está precedida del nombramiento y la posesión”[34]. Los trabajadores oficiales, en cambio, celebran contrato de trabajo en el que se delimitan los servicios que se encontrarán a su cargo”[35].

   El legislador determina qué servidores ostentan una u otra condición, según la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen. En relación con lo primero, por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos, pues en dichas entidades los trabajadores oficiales son la excepción al desempeñar primordialmente actividades de obra y mantenimiento. En las empresas industriales y comerciales del Estado predominan los trabajadores oficiales y a los empleados públicos se les encargan labores de administración y dirección.

   Sobre esto último, el artículo 41 de la Ley 142 de 1994 dispuso que el régimen de los servidores de las empresas de servicios públicos domiciliarios que adopten la forma de empresas industriales y comerciales del Estado, es el consagrado en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968[36]. Según esta preceptiva, “(…) [l]as personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”[37].

   De ahí que, como se ha reiterado en la jurisprudencia del Consejo de Estado, en relación con empresas de servicios públicos domiciliarios que han asumido la forma de empresas industriales y comerciales del Estado, resultan intrascendentes las formalidades que precedieron a la vinculación del trabajador, pues con la modificación de la naturaleza jurídica de la entidad y la adopción de sus respectivos estatutos (concretamente, a partir del momento en que los mismos son elevados a escritura pública) “cambia automáticamente la naturaleza del vínculo de sus servidores […] [en tanto], [l]a categoría de empleado público o trabajador oficial no implica que se haya adquirido derecho alguno que resulte definido y no pueda ser alterado por normas posteriores”[38].

   En suma, como “resulta lógico que un cambio en la naturaleza jurídica de una entidad tenga como efecto que ocurra lo propio en las relaciones jurídicas que tiene establecidas con sus empleados y trabajadores”[39], la regla general de vinculación de los entes en cuestión es la de los trabajadores oficiales, salvo lo que se disponga en sus respectivos estatutos frente a las funciones de confianza o dirección, en cuyo caso se aplicará el régimen del empleo público, atendiendo siempre a la naturaleza jurídica de la entidad demandada y a las labores desempeñadas por el sujeto que demanda[40].

8. Ahora bien, en relación con la competencia jurisdiccional para conocer de este tipo de asuntos, interesa mencionar que, de acuerdo con lo señalado en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia[41] y 15 del Código General del Proceso[42], la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra[43]. Precisamente, el numeral 1º del artículo 2º del CPTSS determina, como regla de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, que conocerá de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Seguidamente, el numeral 5º Ibidem señala que esta jurisdicción abordará el estudio de aquellos asuntos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Siendo, entonces, una cláusula general de competencia, que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[44].

   Por su parte, el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer, entre otros, de los asuntos laborales “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”[45]. A su turno, el artículo 105 del mismo estatuto excluye de la competencia de esta jurisdicción los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”[46].

   Naturaleza jurídica actual de las Empresas Públicas Municipales de Málaga

9. Por medio de Acuerdo Municipal N.º 007 del 12 de julio de 1973, el Concejo Municipal de Málaga, Santander, creó una entidad descentralizada del orden municipal a modo de establecimiento público y autónomo, encargado de la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado denominado Empresas Públicas Municipales de Málaga - E.S.P. El patrimonio de la empresa se constituyó con “los bienes que pertenecen al municipio de Málaga, afectados a los servicios públicos citados”[47].

   Posteriormente, en plena correspondencia con la Ley 142 de 1994, el Concejo Municipal de Málaga, mediante acuerdos N.º 026 del 8 de junio de 1996 y 033 del 28 de agosto de 1996, decidió reestructurar el establecimiento, otorgándole la calidad de empresa industrial y comercial del Estado, prestadora de servicios públicos domiciliarios, dotada de personería jurídica y autonomía administrativa. En efecto, el 28 de diciembre siguiente, por vía de escritura pública No. 756, otorgada por la Notaría Primera del Círculo de Málaga, Santander, se protocolizó la transformación jurídica de la entidad.

10. Con fundamento en las consideraciones previas, se resolverá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander, y el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de B.. Para el presente caso, la Sala Plena constató que:

    (i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander) y otra de la contencioso-administrativa (Juzgado Doce Administrativo del Circuito de B.), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos de esta providencia.

    (ii) La demanda ordinaria que suscitó la controversia fue promovida por la señora R.E. y otros, en contra de ESPM, con el propósito no solo de que se declarara la culpa patronal de esta última por el accidente de trabajo que sufrió su familiar E.C. el 15 de febrero de 2019 y que derivó en su fallecimiento, sino que se les reconociera y pagara una indemnización pecuniaria por los perjuicios causados con motivo del referido suceso.

    (iii) Con fundamento en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en favor del Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, Santander, pues es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda ordinaria laboral instaurada en contra de ESPM, conforme pasa a explicarse.

11. Preliminarmente, la Sala Plena advierte que, en uso de sus facultades como juez que dirime conflicto, esta decisión no determina la naturaleza de la vinculación del señor E.C. con el Estado. No obstante, con fundamento en la documentación allegada, es posible inferir, prima facie, la presunta existencia de una relación laboral entre dicha persona y ESPM. De ahí que, el conocimiento de la controversia corresponda a la jurisdicción ordinaria, conforme al numeral 1º del artículo 2º del CPTSS, en armonía con el artículo 105 del CPACA.

12. En primer lugar, porque como se consignó en el acápite que antecede, con la expedición de los acuerdos N.º 026 del 8 de junio de 1996 y 033 del 28 de agosto de 1996 por el Concejo Municipal de Málaga, Santander, ESPM asumió la forma de una empresa industrial y comercial del Estado. Ello significa que, por regla general, sus empleados tienen la calidad de trabajadores oficiales, según el artículo 41 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el artículo 5º del Decreto Ley 3135 de 1968.

13. En segundo lugar, porque según lo narrado en la demanda, al momento de su fallecimiento, el 15 de febrero de 2019, el señor C. fungía como “fontanero” y desarrollaba “labores de excavación” en el sistema de alcantarillado del barrio Prados de Sevilla del municipio de Málaga, Santander. Para esa fecha, ESPM no había definido dentro de su manual de funciones si esas tareas eran de dirección o confianza, ni mucho menos que debían ser desempeñadas por un empleado público. En efecto, según la información que reposa en el expediente, ello solo sucedió hasta el 17 junio de 2019, cuando la Junta Directiva de dicha entidad expidió la Resolución N.º 082 "por medio de la cual se adopta el manual de perfiles, actividades, labores y requisitos mínimos para los trabajadores oficiales de la planta de personal de las Empresas Públicas de Málaga E.S.P.”[48]. Por esta razón, para la fecha en que presuntamente acaeció el accidente de trabajo (el 15 de febrero de 2019), era aplicable la regla general del contrato de trabajo.

14. Como se advirtió anteriormente, tratándose de empresas de servicios públicos domiciliarios constituidas como empresas industriales y comerciales del Estado, un trabajador puede catalogarse como empleado público solo si así fue establecido en los estatutos respectivos. Luego, como para la fecha en que falleció el señor C.E. no había clasificado el cargo de “fontanero” dentro de esa categoría, preliminarmente, es posible entender que su régimen laboral era el propio de los trabajadores oficiales.

15. Cabe precisar que si bien entre los anexos de la demanda se allegó una certificación expedida por ESPM el 9 de septiembre de 2019[49], donde consta que dicha persona inició sus labores en virtud de un “acta de posesión” que, como se explicó, es propia de los empleados públicos, no puede pasarse por alto que, al modificarse la naturaleza jurídica de la entidad demandada, corrieron la misma suerte las relaciones que sostenía con sus trabajadores. De modo que, con independencia de las formalidades que dieron lugar a la vinculación del señor C., desde la transformación en empresa industrial y comercial del Estado de la empresa demandada, puede inferirse que, en principio, el régimen jurídico aplicable a su cargo es el de los trabajadores oficiales, sin perjuicio de lo que pueda discutirse sobre ese punto en curso del trámite judicial.

16. Y, en tercer lugar, porque como se advirtió anteriormente, en ningún momento los demandantes reclaman indemnización de perjuicios con fundamento en una relación legal y reglamentaria entre su familiar y ESPM. Por el contrario, respaldan sus pretensiones indemnizatorias en la presunta relación de carácter laboral que su familiar mantuvo con dicha empresa por aproximadamente treinta años. En efecto, entre sus pretensiones, solicitan expresamente que se declare que, “entre el señor E.C. y las Empresas Públicas Municipales de Málaga -ESPM- existió un contrato de trabajo desde el 3 de julio de 1990 hasta el 15 de febrero de 2019 […]”.

    Regla de decisión: De conformidad con el numeral 1º del artículo 2º del CPTSS, en concordancia con el artículo 41 de la Ley 142 de 1994 y el 5º del Decreto 3135 de 1968, corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral conocer las demandas donde se invoque culpa patronal de una empresa de servicios públicos domiciliarios constituida como empresa industrial y comercial del Estado, siempre que la controversia involucre a un empleado que no desempeñó funciones de dirección o confianza, sin que para el efecto resulten trascendentes las formalidades que precedieron su vinculación.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,