Auto nº 1644/22 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2022
| Número de sentencia | 1644/22 |
| Fecha | 02 Noviembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1562 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1644/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: Expediente CJU-1562
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de V., Santander y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil.
Magistrado sustanciador:
José Fernando Reyes Cuartas
Bogotá D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 15 de octubre de 2020[1], R.A.N.V., a través de apoderado judicial interpuso demanda laboral en contra del Hospital Integrado San Bernardo-Barbosa, Santander E.S.E. Sostuvo que entre la ESE demandada y el señor N. existió una relación laboral que se mantuvo mediante contratos de prestación de servicios[2], en la que aquel desempeñó las labores de conductor de ambulancia[3].
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En la demanda se pretende i) que se declare que entre la E.S.E. y el señor N. existió una relación laboral entre el 4 de febrero de 2020 y el 13 de julio del mismo año, fecha en que su empleador terminó unilateralmente el contrato[4]; y ii) se le condene al pago de auxilio de cesantías, intereses sobre el auxilio de cesantías, prima de servicios, vacaciones, indemnización por despido injusto, indemnización moratoria y las horas extras diurnas y nocturnas causadas y no pagadas durante la relación laboral[5].
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El conocimiento del asunto fue asignado al Juzgado Primero Civil del Circuito de V., quien mediante auto del 11 de diciembre de 2020 admitió la demanda[6]. Sin embargo, el 28 de julio de 2021, en audiencia de que trata el artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el juzgado se abstuvo de seguir conociendo del proceso y remitió el asunto a los juzgados administrativos (Reparto) de San Gil. Sostuvo que el actor no se podía calificar como trabajador oficial por cuanto no estaba dedicado al mantenimiento de la planta física hospitalaria, ni tampoco se desempeñaba en asuntos de servicios generales, por tanto, se catalogaba como un empleado público. Fundamentó su postura en los artículos 104.4 del CPACA, 195.5 de la Ley 100 de 1993 y 26 de la Ley 10 de 1990[7].
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Efectuado nuevamente el reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil quien mediante Auto del 17 de agosto de 2021[8] propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[9]. Señaló que los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales no son de conocimiento de la jurisdicción contenciosa sino de la laboral. Resaltó que como el demandante desempeñó la función de conductor de ambulancia en la E.S.E. demandada, se trataba de un trabajador oficial y, por tanto, ese juzgado no podía conocer del asunto, pese a la naturaleza pública de la entidad accionada. Fundamentó su decisión en el artículo 105.4 del CPACA, numeral 1 del artículo 2 del del CPTSS, artículo 26 de la Ley 10 de 1990, la Circular 12 del 6 de febrero de 1991 del Ministerio de Salud, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[10] y de la Corte Suprema de Justicia[11].
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El 21 de octubre de 2021, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional[12]. Posteriormente, en sesión de 29 de julio de 2022 el expediente fue repartido al despacho del Magistrado Sustanciador[13].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[15]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[18].
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En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) Presupuesto subjetivo: la controversia objeto de análisis se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero Civil del Circuito de V., Santander) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil).
(ii) Presupuesto objetivo: la controversia surge de la demanda presentada por el ciudadano R.A.N.V. en contra de la Hospital Integrado San Bernardo-Barbosa, Santander E.S.E., con el objetivo de obtener la declaratoria de la existencia de una relación laboral y el consecuente reconocimiento y pago de acreencias laborales.
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales enfrentadas (Juzgado Primero Civil del Circuito de V., Santander y Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil) presentaron argumentos de carácter legal y jurisprudencial para sustentar su posición. En efecto, el primero, sostuvo que el asunto no se ajusta a su competencia, por cuanto al demandante no se le podía calificar como trabajador oficial, dado que no estaba dedicado al mantenimiento de la planta física hospitalaria, ni tampoco se desempeñaba en asuntos de servicios generales. Para fundamentar su postura refirió los artículos 104.4 del CPACA, 195.5 de la Ley 100 de 1993 y 26 de la Ley 10 de 1990[19]. Por su parte, el segundo, declaró la falta de competencia de esa jurisdicción de acuerdo con lo establecido el artículo 105.4 del CPACA, numeral 1 del artículo 2 del del CPTSS, artículo 26 de la Ley 10 de 1990, la Circular 12 del 6 de febrero de 1991 del Ministerio de Salud, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[20] y de la Corte Suprema de Justicia[21]. Sostuvo que como el demandante desempeñó la función de conductor de ambulancia en la E.S.E. demandada, se trataba de un trabajador oficial y, por tanto, ese juzgado no podía conocer del asunto, pese a la naturaleza pública de la entidad accionada.
Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios. Reiteración jurisprudencial. Reiteración jurisprudencia[22].
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Mediante el Auto 492 de 2021[23] la Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.
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A la anterior decisión arribó esta Corporación luego de analizar el primer inciso y el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia constitucional relevante[24]. Según la Sala Plena cuando la controversia se origina en presuntas relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios, será competente el juez administrativo por las siguientes razones: (i) lo que se discute es la validez del acto mediante el cual la administración niega la relación contractual y las acreencias laborales; (ii) el fundamento de las pretensiones se estructura a partir de un contrato de prestación de servicios estatal; (iii) el juez administrativo es el competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados”, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; y (iv) el objeto del proceso consiste en establecer si se configuró un vínculo laboral a través de contratos de prestación de servicios, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública[25].
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En el Auto 901 de 2021, este pronunciamiento fue aplicado en aquellos casos en los que el conflicto de jurisdicciones se da en el marco de un proceso ordinario laboral y, por tanto, no se pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo. La Sala Plena reiteró que los jueces administrativos son los llamados a conocer “las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado”, señalando en términos generales que “cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios (…) o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.
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Como se refirió en los antecedentes, las autoridades judiciales involucradas presentaron argumentos relacionados con su presunta falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por R.A.N.V., con el propósito de obtener la declaratoria de la existencia de una relación laboral y el consecuente reconocimiento y pago de acreencias laborales.
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La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en los autos 492 y 901 de 2021, reiterada entre otros, en los autos 1094 de 2021, 288, 399, 406, 785 y 790 de 2022, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para dar trámite a una demanda cuyo objeto verse sobre el reconocimiento de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
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En el asunto, la Sala evidencia que el accionante, de acuerdo con lo indicado en la demanda, prestó sus servicios como conductor de ambulancia entre el 4 de febrero de 2020 y el 13 de julio del mismo año[26], mediante contratos sucesivos de prestación de servicios y pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Hospital Integrado San Bernardo-Barbosa, Santander E.S.E. En ese orden de ideas, es claro que el actor cuestiona la legalidad de algunos contratos estatales, por considerar que la administración, por medio de estos, encubrió o enmascaró una relación laboral, “[p]or tanto, de acuerdo con lo indicado en el Auto 492 de 2021, el estudio judicial debe realizar la revisión de un contrato público, para examinar si la actuación de la administración, por intermedio del contrato estatal que celebró, incurrió en la conducta alegada por [la] demandante; competencia que recae en los jueces contencioso administrativos, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[27]
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En adición, el juez contencioso administrativo es quien puede corroborar si la labor que se contrató con el tercero correspondía con una función que no podría realizarse con el personal de planta o que requiere conocimientos especializados, como lo señala el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que consagra el contrato estatal de prestación de servicios[28].
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En esa dirección, como se indicó en el Auto 1170 de 2021[29], “al tratarse de un conflicto relacionado con un contrato estatal, la competencia recae de forma exclusiva y excluyente en la jurisdicción contencioso-administrativa, con independencia de su régimen”.
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Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda y ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. De conformidad con el artículo 104 del CPACA la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de V., Santander y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil en el sentido de DECLARAR que el citado Juzgado Administrativo es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por R.A.N.V. contra el Hospital Integrado San Bernardo-Barbosa, Santander E.S.E., en la que se pretende la declaratoria de la existencia de una relación laboral y el consecuente reconocimiento y pago de acreencias laborales.
SEGUNDO. REMITIR por intermedio de la Secretaría General, el expediente CJU-1562 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado Primero Civil del Circuito de V., Santander y a los sujetos procesales interesados en el trámite.
N., comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 0002 ActaReparto.pdf.
[2] Refirió los contratos N°s. 076 del 4 de febrero de 2020. N°. 113 del 1 de abril de 2020 y N°. 144 del 1 de marzo de 2020. Expediente digital, archivo 0004 EscritoDemanda-Anexos.pdf, folio 12.
[3] Expediente digital, archivo 0004 EscritoDemanda-Anexos.pdf.
[4] En el expediente obra copia de la Resolución N°.075 del 13 de julio de 2020 “por medio del se termina unilateralmente el contrato de prestación de servicios N°. 144 de 2020”.
[5] Expediente digital, archivo 0004 EscritoDemanda-Anexos.pdf.
[6] Expediente digital, archivo 0008 AutoAdmisorio.pdf.
[7] Expediente digital, archivo 0018 ActaAudiencia.pdf.
[8] Expediente digital, archivo 26AutoConflictoCompetencia.pdf.
[9] Mediante providencia del 20 de octubre de 2021, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander declaró la falta de competencia de esa Sala para dirimir el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de San Gil y el Juzgado Primero Civil del Circuito de V. y dispuso la remisión del asunto a la Corte Constitucional, en virtud de lo establecido en el artículo 241 de la Constitución Política. Expediente digital, archivo 003ConflictoCompetencia.pdf .
[11] Sentencia SL del 19 julio de 2011, radicado 46457 y sentencia CSJ SL, del 29 de junio de 2011, radicado 36668.
[12] Expediente digital, archivo 03 CJU-1562 Caratula.pdf .
[13] Expediente digital, archivo 02 CJU-1562 Constancia de Reparto.pdf
[14] Constitución Política, Artículo 241: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[15] Auto 155 de 2019.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Expediente digital, archivo 0018 ActaAudiencia.pdf
[21] sentencia SL del 19 julio de 2011, radicado 46457 y sentencia CSJ SL, del 29 de junio de 2011, radicado 36668
[22] Se reiteran las bases argumentativas del Auto 785 de 2022.
[23] Expediente CJU-317. En esta providencia se resolvió el conflicto suscitado en el marco de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra una Alcaldía. El demandante señalaba que se desempeñó como empleado público, ejerciendo labores de celador, por más de 10 años, con turnos de 12 horas, incluso domingos y festivos, de acuerdo con las necesidades del servicio. Afirmó que su relación se guio por la continuada subordinación o dependencia. Esto a pesar de que estuvo vinculado mediante sucesivos contratos de orden de prestación de servicios.
[24] El Auto 492 de 2021 citó, entre otras, la sentencia T-1293 de 2005, en la que esta corporación determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo “es la competente para conocer de la revisión de los contratos de carácter estatal, para así determinar, con base en el acervo probatorio, si le asiste razón al contratista en sus planteamientos, esto es, si lo que [se] celebró (..) fue un contrato de prestación de servicios, o si por el contrario, se configuró realmente un contrato de trabajo”. En igual sentido, refirió la Sentencia T-031 de 2018, en la que este Tribunal sostuvo que la posibilidad de reclamar ante los jueces la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios está determinada por un criterio orgánico, es decir, “si está de por medio una entidad pública el asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso contrario, el caso pertenece a la jurisdicción laboral ordinaria”
[25] El Auto 492 de 2021 fue reiterado, entre otros, en el Auto 705 de 2021, en el cual se resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado en el marco del proceso ordinario laboral promovido contra un municipio y, solidariamente, contra una institución educativa. Se destaca igualmente que en el Auto 479 de 2021, la Sala Plena resolvió una controversia similar (proceso ordinario laboral promovido contra una institución educativa y solidariamente contra una entidad territorial), estableciendo como regla de decisión que “según lo establecido en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. Finalmente, en el Auto 264 de 2021 la Sala Plena conoció el conflicto de jurisdicciones suscitado en el marco de una demanda ordinaria laboral contra una cooperativa de trabajo asociado y solidariamente contra una E.S.E. Sin embargo, el propósito del proceso radicaba en la declaratoria de una relación laboral con la cooperativa no con la ESE. Se observa asimismo que en dicha oportunidad mediaba un contrato de trabajo con la cooperativa, sin encontrarse el elemento de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
[26] Refirió los contratos N°s. 076 del 4 de febrero de 2020. N°. 113 del 1 de abril de 2020 y N°. 144 del 1 de marzo de 2020. Expediente digital, archivo 0004 EscritoDemanda-Anexos.pdf, folio 12.
[27] En igual sentido, el Auto 1170 de 2021.
[28] Ib.
[29] En el Auto 1170 de 2021 (reiteración del Auto 492 de 2021), la Corte estudió el conflicto de jurisdicciones suscitado con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra un ente territorial y el Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría, con el propósito de que se revocara el acto ficto o presunto negativo provocado por el Cuerpo de Bomberos, por medio del cual se le negó al demandante la declaratoria de una relación laboral con la entidad territorial. Como fundamento de las pretensiones se expuso que, entre la entidad territorial, en calidad de contratante, y el Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría, en calidad de contratista, suscribieron seis contratos cuyo objeto fue la “prestación del servicio para la prevención, control y atención de incendios”. En virtud de lo anterior, el contratista se comprometió a suministrar el personal para apoyar oportunamente cualquier emergencia. El demandante, entonces, fue contratado por el Cuerpo de Bomberos. La Sala Plena dio aplicación al precedente establecido en el Auto 492 de 2021 y sostuvo que la circunstancia de que el demandante hubiera sido contratado directamente por el Cuerpo de Bomberos y no por la entidad territorial con la que se pretendía la declaratoria del contrato realidad, no descartaba la aplicación del precedente señalado, ya que: “al margen del particular que suscriba el contrato estatal de prestación de servicios, lo cierto es que el demandante en este tipo de controversias cuestiona la legalidad de un contrato estatal por considerar que la administración (...). En segundo lugar, porque el demandante cuestiona la validez de los actos administrativos que fueron proferidos con ocasión de su reclamo de reconocimiento laboral controversia que, en principio, también es propia de los asuntos que se debaten ante los jueces contencioso administrativos. || En tercer lugar, porque es el juez contencioso administrativo quien puede corroborar si la labor que se contrató con el tercero correspondía con una función que no podría realizarse con el personal de planta o que requiere conocimientos especializados, como lo señala el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que consagra el contrato estatal de prestación de servicios”.
