Auto nº 1650/22 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2022

1. El señor E.E.C.M. presentó demanda ordinaria laboral contra el municipio de Caucasia y la Administradora Colombia de Pensiones (COLPENSIONES). Por su conducto, pretende declarar la existencia de una relación laboral con la entidad territorial y el reconocimiento de las prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir. Adicionalmente, solicitó al juez ordenar a la administradora de pensiones realizar el cálculo actuarial a efectos del reconocimiento de las cotizaciones causadas en el marco de la relación laboral[1].

   El actor adujo que la entidad territorial lo vinculó para prestar sus servicios como “conductor de maquinaria pesada” entre el 1º de agosto de 2013 y 30 de diciembre de 2019. Agregó que durante la vinculación existió subordinación y cumplía un horario de diez horas diarias de lunes a sábado. Aseguró que suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios:

   CONTRATO No.

   DURACIÓN

   168-2013

   1 de agosto al 30 de noviembre de 2013

   047-2014

   22 de enero al 6 de julio de 2014

   142-2014

   8 de julio al 30 de diciembre de 2014

   011-2015

   5 de enero al 4 de julio de 2015

   196-2015

   6 de julio al 30 de diciembre de 2015

   009-2016

   5 de enero al 4 de abril de 2016

   144-2016

   8 de abril al 7 de julio de 2016

   264-2016

   8 de julio al 7 de septiembre de 2016

   348-2016

   12 de septiembre al 30 de diciembre de 2016

   040-2017

   16 de enero al 15 de julio de 2017

   187-2017

   17 de julio al 16 de octubre de 2017

   282-2017

   23 de octubre al 30 de diciembre de 2017

   020-2019

   1 de febrero al 30 de junio de 2019

   242-2019

   6 de agosto al 20 de septiembre de 2019

   305-2019

   24 de octubre al 30 de diciembre de 2019

   Tabla 1. Órdenes de Prestación de S.E.E.C.M. [2]

2. El Juzgado Civil Laboral del Circuito de Caucasia admitió la demanda, corrió traslado a la parte accionada y, posteriormente, fijó fecha y hora para la audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio[3]. El 1º de octubre de 2021, en desarrollo de la diligencia judicial prevista en el artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del asunto a los jueces administrativos. Lo expuesto, con base en el artículo 2.4[4] del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[5].

   Argumentó que la controversia gira en torno a la declaración de existencia de una relación laboral ocultada en contratos de prestación de servicios que suscribió el demandante con el municipio de Caucasia. En tal sentido, indicó que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del asunto conforme lo dispuesto en el artículo 155.2[6] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

3. El expediente fue repartido al Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín. Mediante auto No. 423 del 13 de enero de 2022[7], ese despacho propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a la Corte Constitucional. Sostuvo que, según el artículo 104.4[8] de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo conoce de las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y la seguridad social de los mismos. Esto, cuando dicho régimen es administrado por una persona de derecho público. Expuso que, de acuerdo con las funciones ejecutadas por el señor C.M., aquel no ostenta la calidad de servidor público, sino que, por el contrario, “el actor se desempeñó como trabajador oficial, cuya actividad tenía por objeto prestar servicio de apoyo a la operación de maquinaria pesada”[9]. En tal sentido, señaló que las controversias que se susciten entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales están excluidas del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los términos del artículo 105.4[10] del CPACA.

4. Mediante correo electrónico del 21 de enero de 2022, el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín, remitió el expediente a la Corte Constitucional[11].

5. En sesión virtual llevada a cabo el 9 de agosto de 2022, se repartió el expediente al Magistrado (E) H.C.C.[12]. El día siguiente, el expediente fue entregado al despacho sustanciador a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, según lo preceptuado en el artículo 241.11 de la Carta.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[13].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[14] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15].

   (ii) Presupuesto objetivo: se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscita la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer el asunto[17].

   Acreditar estos presupuestos es una condición sine qua non para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple alguna de las citadas exigencias.

   El presente caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que, en el caso bajo estudio, se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción.

   (i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. De una parte, una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Civil Laboral del Circuito de Caucasia) y, de otra, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín).

   (ii) En segundo término, la Sala advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, el señor E.E.C.M. promovió demanda contra el municipio de Caucasia y COLPENSIONES, con el propósito de que la jurisdicción se pronuncie sobre la declaratoria de existencia de una relación laboral (contrato realidad) de acuerdo con los contratos de prestación de servicios celebrados desde el 1° de agosto del 2013 hasta el 30 de diciembre de 2019 con la entidad demandada.

   (iii) En tercer lugar, ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para rechazar su competencia sobre el presente asunto. De un lado, el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Caucasia sostuvo que, el objeto del litigio es declarar la existencia de una relación laboral con fundamento en los sucesivos contratos de prestación de servicios que suscribió el demandante con la entidad territorial. Por lo anterior, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de la controversia en los términos del artículo 155.2 del CPACA. De otro lado, el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín adujo que, de acuerdo con las funciones desempeñadas por el demandante, aquel ostentó la calidad de trabajador oficial. En ese entendido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de las controversias que se susciten entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales con fundamento en el artículo 105.4 del CPACA.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Caucasia y el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín. Para este propósito, (i) reiterará la regla jurisprudencial fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos de prestación de servicios con entidades públicas, (ii) referirá a las reglas para atribuir la competencia para conocer procesos en los que se acumulan pretensiones de distinta naturaleza, y (iii) resolverá el caso concreto.

   Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios[18]

6. En Auto 492 de 2021[19], esta Corporación analizó lo siguiente: (i) las modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales[20]; (ii) las normas que regulan las autoridades competentes para resolver controversias derivadas de relaciones laborales con el Estado y conflictos relacionados con contratos estatales[21]; y, (iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura referente a la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios[22]. Con fundamento en estos elementos concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos para determinar la existencia de relaciones laborales con el Estado, presuntamente encubiertas a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios.

7. La Corte expuso que, cuando hay certeza de la existencia del vínculo laboral y no se discute la relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado, resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos con base en las funciones ejercidas por el empleado o trabajador (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público. En este último caso, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir el asunto.

   No obstante, precisó que esta regla no puede ser aplicada cuando el objeto de la controversia es el reconocimiento del vínculo laboral y el pago consecuente de las acreencias derivadas de la aparente celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado. En estos casos, se trata de evaluar la actuación desplegada por las entidades públicas en la suscripción de los contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, el juez de lo contencioso administrativo es la única autoridad judicial competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados”.

8. De conformidad con lo expuesto, la Corte Constitucional aplicó la cláusula especial de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA. Esto por cuanto se reclama la existencia de un vínculo laboral con el Estado, presuntamente oculta en sucesivos contratos de prestación de servicios. En concreto, la Corte estableció la siguiente regla de decisión:

   “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.

9. En orden de lo expuesto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la autoridad competente para conocer las pretensiones dirigidas a que se declare la existencia de una relación laboral con el Estado. Específicamente, cuando aquella aparentemente ha sido encubierta mediante contratos de prestación de servicios. Lo expuesto, en el entendido de que: (i) es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico habilitó para controlar y revisar los contratos estatales y calificar la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto; (ii) por regla general, es la jurisdicción que el Legislador previó para debatir la validez de actos administrativos; y, (iii) dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.

10. En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública, la competencia para conocer el asunto recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

11. En ese sentido, en el Auto 901 de 2021, la Corte aplicó la regla fijada en el Auto 492 de 2021 en un caso en el que el conflicto de jurisdicciones se dio en el marco de un proceso ordinario laboral y, por lo tanto, no se pretendía la declaratoria de nulidad de un acto administrativo. En esa oportunidad, la Sala Plena reiteró que los jueces administrativos son los llamados a conocer “las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado”. En tales términos, señaló que “cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios […] o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

12. A su vez, en el Auto 1116 de 2021, la Corte se pronunció sobre un conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Amalfi y el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Medellín. En ese caso, la Sala aplicó la regla de decisión del Auto 492 de 2021 para determinar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una demanda ordinaria laboral promovida por un contratista vinculado por la Institución Universitaria Pascual Bravo con el fin de declarar la existencia de una relación laboral.

    Reglas para atribuir la competencia para conocer procesos en los que se acumulan pretensiones de distinta naturaleza

13. El Auto 1050 de 2021[23], la Sala Plena de esta Corte determinó que no es competencia del juez que resuelve el conflicto segmentar las pretensiones de la demanda, por cuanto el análisis de acumulación de las pretensiones es una facultad que está atribuida expresamente al juez que conoce de la controversia. En concreto, la referida providencia concluyó que “corresponde al juez de conocimiento determinar la validez de la acumulación de las pretensiones (…) al juez del conflicto no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí”.

14. En este sentido, si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal. Lo anterior, con el objeto de que sea dicho funcionario quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones a la luz de los artículos 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 25A del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social o 88 del Código General del Proceso.

15. Con fundamento en las consideraciones previas, la Sala resolverá el conflicto negativo de jurisdicciones. En el presente asunto, esta Corporación constató que:

(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Civil Laboral del Circuito de Caucasia), y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) El señor E.E.C.M. promovió demanda ordinaria laboral contra el municipio de Caucasia y COLPENSIONES, con el fin de (a) declarar la existencia de una relación laboral con fundamento en los sucesivos contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad territorial entre los años 2013 a 2019, (b) reconocer y pagar las prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir, y (c) reconocer el cálculo actuarial por parte de la administradora de pensiones.

(iii) Al respecto, la Sala reitera que no es competencia del juez que resuelve el conflicto segmentar las pretensiones de la demanda. Ello, por cuanto el análisis de acumulación de las pretensiones es una facultad que está atribuida expresamente al juez que conoce de la controversia, conforme lo dispuesto en el Auto1050 de 2021. Sin embargo, con el propósito de asignar la competencia para conocer del asunto a alguno de los jueces en conflicto, la Sala identifica que la pretensión principal es la consistente en declarar de existencia de una relación laboral entre el demandante y la entidad demandada. Ello, en razón a los 15 contratos de prestación de servicios[24] suscritos entre las partes de manera sucesivamente entre los años 2013 a 2019, y cuyo objeto se relacionaba con la conducción de maquinaria pesada. Como consecuencia de dicha declaración, se pretende el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y la realización del cálculo actuarial.

(iv) Conforme lo anterior, se aplicará la regla decisional fijada en el Auto 492 de 2021, toda vez que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado. Lo expuesto, en razón a que el Legislador la habilitó para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración. Tal análisis debe realizarlo a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.

Debido a que la pretensión de realizar el cálculo actuarial es subsidiaria, pues depende del reconocimiento de existencia de la relación laboral entre el demandante y la entidad territorial, la regla de decisión se aplicará respecto de la pretensión principal. Ello, conforme lo dispuesto en el Auto 1050 de 2021 que estableció “si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal”[25].Por lo anterior, la regla de decisión fijada en el Auto 492 no se altera en su aplicación en el presente caso.

(v) Con base en lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad judicial competente para conocer la demanda laboral formulada por E.E.C.M. contra el municipio de Caucasia y COLPENSIONES.

(vi) Bajo ese entendido, esta Corporación asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda. Lo expuesto, con base en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por tal razón, ordenará remitir el expediente al Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,