Auto nº 1651/22 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2022

1. Alianza Medellín Antioquia S.A.S. – Savia Salud E.P.S[1](en adelante Savia Salud), a través de apoderado judicial, promovió demanda ejecutiva[2] en contra de la E.S.E. Hospital el Carmen de Amalfi, Antioquia, con el propósito de que i) se libre mandamiento de pago de las obligaciones contenidas en diferentes facturas de venta, configuradas por la EPS en virtud de los contratos de prestación de servicios 052-2015, 670-2015,1315-2016, 1138-2017 y 0126-2018 suscritos entre las partes desde el año 2015 al primer semestre de 2018[3] por “concepto de incentivos, partos, PEDT (protección específica y detección temprana) y novedades de aseguramiento”[4] y; ii) se ordene el reconocimiento de los intereses causados sobre cada factura, desde su vencimiento hasta el pago efectivo de éstas.

2. Así mismo solicitó medidas cautelares consistente en el embargo y retención de cuentas, inversiones y demás productos financieros que figuren a nombre de la entidad demandada identificada con el NIT 890982101[5].

3. La parte demandante identificó las facturas así: factura de venta No. SV19932 de 2015 por un valor de $ 287.381 pesos[6]; factura No.SV19933 de 2016 por un valor de $ 25.372.512 pesos[7]; factura No.SV19934 de 2017 por un valor de $ 52.590.779 pesos[8] y, la factura No.SV19935 de 2018 por valor de $ 70.757.821 pesos[9].

4. Explicó la demandante que entre las partes se celebraron “contratos de prestación de servicios de salud, bajo la modalidad de cápita”[10] por los servicios anteriormente señalados, donde se pactaron las condiciones para el pago de incentivos por el cumplimiento de metas, los cuales se adelantaban de manera anticipada. No obstante, se indicó que “el devengue total de estos dependía del cabal cumplimiento de las metas pactadas y verificables al final del periodo”[11]. Asimismo, expuso que las facturas tienen “formal y materialmente, relación directa con los valores correspondientes al no cumplimiento de las metas pactadas”[12] y, aunque fueron oportunamente allegadas a la entidad demandada, no habían sido devueltas dentro del término legal previsto por su destinatario, esto es, no se recibió objeción o devolución alguna de las facturas por parte de la ESE Hospital el Carmen de Amalfi, Antioquia. P. considerar así, que las ya relacionadas facturas fueron irrevocablemente aceptadas[13] en los términos del artículo 86 de la Ley 1676 de 2013[14].

5. El asunto se asignó el 2 de junio de 2021[15] al Juzgado Sexto Civil Municipal de Medellín, Antioquia, autoridad que mediante auto del 11 de junio de 2021[16] declaró la falta de competencia de conformidad con el artículo 26 del Código General del Proceso[17]. Argumentó que “(…) en este caso se tiene que todas las pretensiones al momento de presentar la demanda, por concepto de capital asciende a la suma de $ 149.008.493, valor que nos lleva a determinar que se trata de un proceso de mayor cuantía por superar el valor equivalente a 150 salarios mínimos legales vigentes, que equivalen a la fecha a $ 136.278.901, por ende, la competencia radica en los jueces civiles del circuito (reparto) de Medellín (…)”[18].

6. El proceso fue repartido nuevamente el 27 de julio de 2021[19], entregándose al Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín, Antioquia. Esa autoridad mediante auto del 3 de agosto de 2021[20], se declaró incompetente para conocer el asunto por factor territorial teniendo en cuenta el domicilio y lugar de prestación de servicios de la entidad Hospital el Carmen de Amalfi, Antioquia. En ese sentido, ordenó remitir el proceso al Juzgado Promiscuo del Circuito de Amalfi, Antioquia, señalando que “ (…) El artículo 28 del Código General del Proceso en sus numerales 1 y 3 asigna la competencia en el caso que nos ocupa al juez civil del circuito del municipio de Amalfi en razón al lugar del domicilio de la entidad demandada y lugar de cumplimiento de las obligaciones pactadas respectivamente, el contrato celebrado entre las partes en la cláusula 4 dejó estipulado que los servicios serán prestados en el pluricitado municipio por ser el lugar en que se encuentra asentado el ente de salud y donde presta los servicios contratados, razones por las cuales y sin más fundamentos este despacho se declara incompetente (…)”[21].

7. El 20 de octubre de 2021[22], el Juzgado Promiscuo del Circuito de Amalfi, A. declaró su falta de competencia y dispuso la remisión del proceso a los juzgados administrativos de Medellín, Antioquia. Arguyó que “(…) lo que se persigue es la ejecución de unas facturas derivadas del incumplimiento de lo pactado en los contratos celebrados entre Savia Salud EPS y la ESE Hospital el Carmen de Amalfi, en ese sentido la competencia es de la jurisdicción contenciosa dado que se trata de un proceso ejecutivo en donde la base de ejecución son facturas cambiarias derivadas de un contrato estatal, entonces el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa en cumplimiento estricto de lo estipulado en el artículo 75 de la ley 80 de 1993 y el numeral 2 del artículo 104 del CPACA (…) de conformidad con lo expuesto se remite el expediente a la oficina de reparto de los juzgados administrativos de Medellín para lo de su competencia”[23].

8. El 05 de noviembre de 2021[24] se asignó el asunto al Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Medellín, Antioquia. El 29 de noviembre de 2021[25] ese despacho propuso conflicto negativo de competencia indicando que “(…) tal como se deriva literalmente de las pretensiones de la demanda, la ejecución no se predica de las obligaciones contenidas en los contratos estatales, sino en las facturas cambiarias, las cuales, al tenor de lo consignado en los artículos 780 y ss del Código de Comercio, pueden ser objeto de acción cambiaria, evento en el cual esta no es la jurisdicción competente para conocer. En atención a lo expuesto, se estima que la competencia para conocer del presente proceso ejecutivo corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil en atención al artículo 15 del Código General del Proceso (…)”.

9. Asimismo, con base en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[26] y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[27], explicó que “no todo documento emanado de una entidad pública o que incluso vincule a una entidad pública, pese a constituir título ejecutivo o título valor, es ejecutable en esta jurisdicción, criterio que lleva a concluir (…) que las facturas, independiente si constituyen o no título valor, no son por regla general títulos ejecutivos ejecutables en esta jurisdicción, dada su naturaleza de títulos autónomos”[28].

10. Así las cosas, dispuso el envío del proceso a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto propuesto. El 24 de enero de 2022[29], mediante correo electrónico, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Medellín, Antioquia remitió el proceso a esta Corporación.

11. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 9 de agosto de 2022 y enviado a este despacho el 10 de agosto siguiente[30].

Competencia

12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[31].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

13. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[32].

14. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[33], a saber: i) presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[34]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial donde se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[35]. iii) Presupuesto normativo, que consiste en la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[36].

15. La Sala Plena evidencia que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Amalfi, Antioquia y el Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Medellín, Antioquia, como se procederá a exponer.

    Se cumple el presupuesto subjetivo: Se advierte que el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (el Juzgado Promiscuo del Circuito de Amalfi, Antioquia) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Medellín, Antioquia), tal y como se expuso en los antecedentes 7 y 8.

    Se aclara que, tanto el Juzgado Sexto Civil Municipal de Medellín, Antioquia como el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de la misma ciudad no participan en el conflicto de jurisdicciones teniendo en cuenta que, el primero declaró su falta de competencia en razón a la cuantía de las pretensiones de la demanda (Art. 26 CGP[37]) y, el segundo, sustentó su falta de competencia para tramitar el asunto en el incumplimiento del factor territorial previsto en el artículo 28 del CGP, considerando el domicilio y lugar de prestación de servicios de la entidad Hospital el Carmen de Amalfi, Antioquia, razón por la que el proceso fue remitido al Juzgado Promiscuo del Circuito de Amalfi, Antioquia.

    Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso ejecutivo presentado por Alianza Medellín Antioquia S.A.S. – Savia Salud E.P.S. en contra de la E.S.E. Hospital el Carmen de Amalfi, Antioquia.

    Se cumple el presupuesto normativo: conforme lo reseñado en el acápite de antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado Promiscuo del Circuito de Amalfi, A. fundamentó su decisión en el artículo 75 de la ley 80 de 1993 y el numeral 2 del artículo 104 del CPACA. Por su parte, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Medellín, Antioquia justificó su posición en el artículo 780 y ss del Código de Comercio y el artículo 15 del Código General del Proceso, además de la jurisprudencia establecida por la Corte Suprema de Justicia[38] y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[39].

    La competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en materia de controversias derivadas de un contrato estatal. Reiteración Auto 403 de 2021[40]

16. En el Auto 403 de 2021, la Corte conoció el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo Transitorio en oralidad del Circuito de Duitama y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Soatá, suscitado en el marco del proceso ejecutivo para el cobro de unas facturas cambiaras aceptadas por parte de la ESE Hospital San Antonio de Soatá, a raíz de un contrato de suministro de medicamentos. Al respecto, esta Corporación advirtió que se trataba de un proceso ejecutivo derivado de un aparente incumplimiento contractual atribuido a la entidad pública en el marco del contrato estatal que las vinculaba.

17. Lo anterior de conformidad con el artículo 104.2 del CPACA, el cual establece que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…)” y el artículo 104.6 del CPACA que indica que la referida jurisdicción también conoce de los procesos “ejecutivos (…) originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

18. La Corte expuso que, cuando se trate de las mismas partes que suscribieron el negocio jurídico, la jurisdicción competente para dirimir la controversia de naturaleza ejecutiva será la misma que conoce de las demás controversias derivadas del contrato que le dio origen a la creación o transferencia del respectivo título-valor[41]. Por el contrario, cuando se verifique que las partes del proceso ejecutivo no son las mismas del negocio jurídico que le dio origen a la emisión y/o transferencia del título por haber ocurrido la transferencia del título mediante el endoso, debe predicarse la autonomía del derecho incorporado por la entidad estatal respecto del nuevo tenedor del título-valor. En este último caso, la jurisdicción competente no podría ser la de lo contencioso-administrativo, sino la ordinaria.

19. Finalmente, la Corte determinó la siguiente regla de decisión: “[e]n adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

20. Ahora bien, mediante el Auto 1004 de 2021[42], esta Corporación analizó un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto de la ejecución de facturas estructuradas de acuerdo con el artículo 21 del Decreto 4747 de 2007 por la E.S.E. Hospital Santa Sofía y presentadas oportunamente al Fondo Financiero Distrital de Salud. En dicha oportunidad, la Sala Plena remitió el asunto a la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, al considerarlo de su competencia, tras concluir que las facturas aportadas por el hospital no habían sido expedidas en virtud de un contrato suscrito entre las partes.

21. Sin embargo, la Sala considera que la regla establecida en dicha oportunidad no tiene aplicación en el presente caso, al existir diferencias trascendentales, a saber: (i) la demanda fue presentada por la ESE, quien prestó los servicios facturados y no cancelados; (ii) las facturas derivaban de servicios de salud relacionados con atenciones y procedimientos en urgencias, cuya cobertura estaba a cargo del Fondo Financiero Distrital de Salud. Adicionalmente, tales servicios, de acuerdo con el artículo 168 de la Ley 100 de 1993[43], el parágrafo del artículo 20 de la Ley 1122 de 2007[44] y el capítulo III del Decreto 4747 de 2007[45], no requieren que medie un contrato para su prestación, y (iii) se estableció que la relación entre ambas entidades efectivamente no provenía de un contrato suscrito entre éstas, sino que se configuraba por virtud de las normas legales y reglamentarias atrás referidas[46].

    Naturaleza jurídica de Alianza Medellín Antioquia S.A.S. – Savia Salud E.P.S. y E.S.E. Hospital el Carmen de Amalfi, Antioquia.

22. En los estatutos de Savia Salud E.P.S. se indica que se trata de una sociedad por acciones simplificada “de origen y naturaleza mixta con aportes públicos y privados y sujeta a las disposiciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Asimismo, se expone que “al ostentar una naturaleza mixta con mayoría de capital público y constituirse como una Empresa Promotora de Salud”[47], S.S. tiene el mismo régimen de contratación que las Empresas Sociales del Estado, esto de acuerdo con el artículo 45 de la Ley 1122 de 2007[48].

23. Por su parte, el Hospital el Carmen de Amalfi, Antioquia es una empresa social del Estado. El artículo 194 de la Ley 100 de 1993 dispone que “la prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las empresas sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública”.

24. El conocimiento del presente asunto le corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, en cabeza del Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Medellín, Antioquia. Lo anterior, toda vez que las facturas SV19932 de 2015, SV19933 de 2016, SV19934 de 2017 y SV19935 de 2018 que pretende ejecutar Savia Salud están estrictamente relacionadas con los contratos de prestación de servicios en salud con pago por capitación suscritos con la E.S.E. Hospital el Carmen de Amalfi, Antioquia en los cuales se fijaron incentivos que obedecen, de manera directa, al cumplimiento de metas. Ambas partes del contrato son entidades públicas.

25. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 403 de 2021, cuando se trate de un proceso ejecutivo derivado de un aparente incumplimiento contractual atribuido a una entidad pública, en el marco del contrato estatal que la vinculaba, la competencia se le asignará a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Lo anterior de conformidad con el artículo 104.2 del CPACA que establece que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…)”; y el artículo 104.6 del CPACA, que dispone que dicha jurisdicción también conoce de los procesos “ejecutivos (…) originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

26. Por lo expuesto, resulta pertinente recabar que las facturas anteriormente mencionadas fueron configuradas con base a los contratos de prestación de servicios en salud con pago por capitación 052-2015, 670-2015,1315-2016, 1138-2017 y 0126-2018[49]; es decir, las partes involucradas en dichos títulos valores son idénticas a las vinculadas a través de los contratos referidos anteriormente.

27. Así las cosas, en el presente caso: i) la E.S.E. Hospital el Carmen de Amalfi, Antioquia incorporó derechos en títulos-valores (las facturas SV19932 de 2015, SV19933 de 2016, SV19934 de 2017 y SV19935 de 2018 que fueron configuradas por la entidad demandante y que fueron aceptadas por su contraparte), en el marco de contratos de prestación de servicios en salud y ii) Alianza Medellín Antioquia S.A.S – Savia Salud E.P.S., (quien fue parte en esos contratos) la demandó para hacer efectivo el pago de los derechos incorporados. Por lo tanto, en el presente caso la jurisdicción competente es la de lo contencioso-administrativo, por tratarse de controversias derivadas de un contrato estatal. Ello en virtud de los artículos 104.2 y 104.6 del CPACA.

28. Establecido lo anterior, se descarta la postura expuesta en el Auto 1004 de 2021, pues en esta ocasión las facturas que se pretenden ejecutar tienen su origen en los contratos de prestación de servicios en salud con pago por capitación suscritos entre las partes[50].

Regla de decisión: “[e]n adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”[51].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,