Auto nº 1652/22 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2022

1. La Dirección de Ingresos por Aportes de la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, inició un proceso de determinación de deuda[1] contra la Sociedad Administradora de Planes de Autofinanciamiento Comercial, CHEVIPLAN S.A., por la mora en el pago de aportes pensionales de algunos de sus trabajadores en los periodos comprendidos entre el 1° de agosto de 1995 y 31 de julio de 2015.

2. El proceso administrativo culminó con la expedición de la Liquidación Certificada de Deuda No. AP-002876372 del 2 de noviembre de 2019[2]. En ella COLPENSIONES determinó una obligación, a cargo de la empresa por la suma de $50.503.903. Contra esa decisión, la sociedad CHEVIPLAN S.A. presentó recurso de reposición. Mediante Resolución No. AP-00318384 del 5 de febrero de 2020[3], la administradora de pensiones resolvió el recurso y modificó la suma de la obligación determinándola en $50.370.639.

3. El 8 de julio de 2020[4], la sociedad CHEVIPLAN S.A., a través de apoderado judicial, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra COLPENSIONES. Por su conducto pretende declarar (i) la nulidad de las resoluciones No. AP-002876372 del 2 de noviembre de 2019 y AP-00318384 del 5 de febrero de 2020, y (ii) que la sociedad cumplió con el pago de los aportes al sistema de pensiones de sus trabajadores, y, por tanto, se encuentra a paz y salvo por ese concepto. A título de restablecimiento solicitó la devolución de las sumas de dinero pagadas como consecuencia de los actos administrativos demandados y la indemnización de los perjuicios causados[5].

4. Por reparto, la demanda correspondió al Juzgado Treinta y Nueve Administrativo de Bogotá. Este despacho, mediante Auto del 14 de agosto de 2020[6], asumió su conocimiento y corrió traslado a la contraparte. Posteriormente, en proveído del 25 de junio de 2021[7], resolvió declarar la falta de jurisdicción y remitió el expediente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral con arreglo a lo previsto en el artículo 2.4[8] del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Para tal efecto, resaltó que el objeto de la controversia es referente a la seguridad social y se suscita entre un empleador y una entidad administradora. Por consiguiente, no se cumplía con la regla de competencia establecida en el artículo 104.4[9] de la Ley 1437 de 2011.

5. El expediente fue repartido al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá[10]. Por medio del Auto del 15 de diciembre de 2021[11], esa autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a la Corte Constitucional. Sostuvo que la controversia “no es relativa ni se involucra la prestación de los servicios de la seguridad social”[12], sino que lo que se pretende es la nulidad de unos actos administrativos proferidos “en aplicación de las tareas de seguimiento, verificación y cumplimiento del pago de las contribuciones parafiscales de la protección social”[13]. En tal sentido, indicó que en los términos de los artículos 104 y 155.3[14] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer los procesos en los que se cuestiona la legalidad de algún acto administrativo.

6. Mediante correo electrónico del 9 de febrero de 2022, la secretaría del Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[15].

7. El 29 de julio de 2022, el expediente fue repartido al Magistrado (E) Hernán Correa Cardozo[16]. El 2 de agosto siguiente, el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[17], con arreglo a lo previsto en el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[18].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[19]

2. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[20].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[21] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[22].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[23].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[24].

   Acreditar estos presupuestos es una condición sine qua non para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.

   Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:

   (i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá), y, por otro, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá).

   (ii) En segundo término, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la sociedad administradora del plan de autofinanciamiento comercial Chevyplan S.A., promovió demanda en contra de COLPENSIONES, con el propósito de que la jurisdicción se pronuncie sobre la declaratoria de nulidad de las resoluciones No. AP-002876372 del 2 de noviembre de 2019 y AP-00318384 del 5 de febrero de 2020, por medio de la cual se determinó una obligación a favor de la administradora de pensiones.

   (iii) En tercer y último lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó su competencia con fundamento en que la demanda no se ajusta a lo establecido en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, sino a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 712 de 2001, porque la controversia del litigio se suscita entre un empleador y una entidad administradora por un asunto relacionado con el sistema de seguridad social. De otro lado, el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá argumentó que el presente asunto no cumple con los presupuestos del artículo 2.4, del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Por el contrario, el objeto de la controversia tiene origen en la declaratoria de nulidad de un acto administrativo expedido por la autoridad demandante, por lo que su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo según lo dispuesto en los artículos 104 y 155.3 del CPACA.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para tal efecto, abordará los siguientes temas: (i) cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social; (ii) competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de seguridad social; (iii) naturaleza del proceso de cobro administrativo adelantado por COLPENSIONES; y (iv) competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las controversias en la que se pretenda la nulidad de actos administrativos, que tengan por objeto ordenar a un ex empleador el cobro de aportes patronales a pensión. Por último, (v) resolverá el conflicto de la referencia.

   La cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social

6. El numeral 4º del artículo 2º del CPTSS dispone que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conoce de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

7. Igualmente, el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP) determina que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

8. De acuerdo con lo anterior, en principio, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral conocer acerca de todas las controversias relativas a los servicios de la seguridad social, salvo que: (i) se relacionen con responsabilidad médica o contratos, o (ii) la competencia haya sido atribuida por el Legislador a otra jurisdicción. Por ese motivo, la Sala considera pertinente referirse a las reglas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de seguridad social.

   La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de seguridad social

9. El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

10. Asimismo, en el numeral 4º de la norma citada, se consagra que aquella jurisdicción también asumirá los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

11. Esta misma norma implica una cláusula general, según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias suscitadas sobre actos administrativos en las que uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública. En concordancia, el artículo 138 establece que “toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho (…)”. Asimismo, el 155 siguiente indica que los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

12. Por otro lado, el artículo 104 del CPACA también contempla una cláusula específica de competencia en aquellos casos en los que: (i) está involucrado un empleado público y (ii) su régimen es administrado por una persona de derecho público. De lo contrario, en aplicación de la cláusula general de competencia, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la que conozca de los demás procesos relativos a la seguridad social de los trabajadores oficiales, independientes y del sector privado.

13. Sobre el particular, la Corte Constitucional precisó en los Autos 447 de 2021[25] y 651 de 2021[26] que “en los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la nulidad de actos administrativos, ii) proferidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, iii) que tengan por objeto ordenar a una E.P.S. la restitución de aportes a salud e iniciar el proceso de cobro coactivo de esos aportes, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer del asunto”. Lo anterior, en tanto la competencia prevista en el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 se refiere, fundamentalmente, a controversias relacionadas con la prestación de servicios de la seguridad social.

    Naturaleza del proceso de cobro administrativo adelantado por COLPENSIONES

14. Los artículos 53 de la ley 100[27] de 1993 y 99 de la Ley 633 de 2000[28] establecen la facultad de las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida para fiscalizar e investigar los aportes realizados por el empleador o el agente retenedor.

15. A su vez, el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 dispone que “corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional”. Esta norma adicionalmente señala que la liquidación mediante la cual se determina el valor adeudado presta merito ejecutivo.

16. En concordancia con lo anterior, el artículo 57[29] de la misma norma facultó a las Administradoras del Régimen de Prima Media para adelantar el cobro coactivo para hacer efectivos los créditos a su favor. Esta facultad fue ratificada en el parágrafo 3° del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006[30].

17. La administradora de pensiones COLPENSIONES en cumplimiento de las disposiciones citadas, a través de la Resolución 1504 de 2013, adoptó el Manual de Cobro Administrativo con el objeto de establecer los lineamientos de los diferentes procesos de cobros que adelanta esa entidad.

    De acuerdo con el numeral 3.1.1 de dicho manual, la primera etapa del proceso de cobro inicia con la determinación de la obligación. Esta actuación administrativa se adelanta “con el objeto de determinar las obligaciones adeudadas, la cual con llevará a la expedición de un acto administrativo denominado LIQUIDACIÓN CERTIFICADA DE DEUDA”[31].

    Ahora bien, la actuación administrativa culmina con el acto administrativo de liquidación certificada de deuda que contiene una obligación clara, expresa y exigible a favor de COLPENSIONES[32]. Este acto presta mérito ejecutivo de conformidad con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 99 de la Ley 1437 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

18. Conforme a lo expuesto, es evidente que este tipo de actuaciones se encuentran sujetos a las normas y procedimientos regulados por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como a las normas del Código General del Proceso y demás normas aplicables, concordantes y que regulan la materia.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las controversias en la que se pretenda la nulidad de actos administrativos, que tengan por objeto ordenar el cobro de aportes patronales a pensión

19. En el Auto 447 de 2021[33], la Corte Constitucional precisó que la competencia prevista en el numeral 4 del artículo 2° de la Ley 712 de 2001 “se refiere, fundamentalmente, a controversias relacionadas con la prestación de servicios de la seguridad social”. En igual sentido, en la referida decisión esta Corporación determinó que cuando la controversia versa exclusivamente sobre la nulidad de actos administrativos proferidos por una entidad pública en el que se discute el recobro de recursos parafiscales, dicho acto administrativo demandado es el paso previo para proceder con el procedimiento de cobro coactivo por parte de la administración. En ese entendido, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer del asunto.

20. En el Auto 736 de 2021[34], la Sala Plena dirimió un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo. El asunto versó sobre una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Departamento Nacional de Planeación contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. El propósito de la demanda era obtener la nulidad de unos actos administrativos mediante los cuales se “dispuso el cobro del aporte patronal al que debe concurrir la entidad demandante en una reliquidación pensional y en ese orden, su consecuente cobro coactivo”.

    En esa oportunidad, la Corte asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en razón a que la controversia (i) cuestionaba actos administrativos expedidos por la UGPP en ejercicio de su función administrativa, sujetos al derecho administrativo para, posteriormente, proceder al correspondiente proceso de cobro coactivo y (ii) el objeto de la litis involucra dos entidades públicas. Adicionalmente, expuso que “la controversia se origina en lo dispuesto en el artículo 9° de la parte resolutiva de la Resolución RDP No. 006574 del 22 de febrero de 2017 en el que la entidad demandada dispuso el cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal al DNP, así como la nulidad de las resoluciones No. 021167 y No. 023487”.

21. Con fundamento en las consideraciones previas, habrá de resolverse el conflicto negativo de jurisdicciones. Para el presente caso, la Sala Plena constató que:

(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

En atención a las reglas planteadas en la parte considerativa de esta providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto por las siguientes razones:

(ii) La controversia se origina entre CHEVIPLAN S.A. y una entidad pública, por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso la empresa en contra de resoluciones proferidas por COLPENSIONES. En concreto, afirma que cumplió con el pago de los aportes al sistema de pensiones de sus trabajadores y, por lo tanto, se encuentra paz y salvo por ese concepto, contrario a lo establecido por la entidad pública en los mencionados actos administrativos.

(iii) La disputa no se refiere a la prestación de los servicios de la seguridad social, toda vez que lo ordenado por COLPENSIONES es el cobro de unos aportes patronales. De este modo, no resultan aplicables los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001.

(iv) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad judicial competente para conocer del proceso promovido por la Sociedad Administradora de Planes de Autofinanciamiento Comercial, CHEVIPLAN S.A., contra COLPENSIONES.

(v) Así las cosas, esta corporación asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en aplicación de los artículos 104, 138 y 155 del CPACA. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión. En los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la nulidad de actos administrativos, ii) proferidos por una entidad administradora del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, iii) que tengan por objeto ordenar al empleador el cobro de aportes patronales a pensión, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer del asunto, en virtud de los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,