Auto nº 1656/22 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2022
| Número de sentencia | 1656/22 |
| Fecha | 02 Noviembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1992 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1656/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: expediente CJU-1992
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada S.:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., dos (02) de noviembre dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 14 de enero de 2021, el señor H.R.Y.U., mediante apodera judicial, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento de Boyacá[1]. El señor R.Y. busca que se declare que entre él y dicha entidad territorial existió una relación laboral desde el 13 de septiembre de 2017 hasta el 13 de mayo de 2020. Con el fin de conseguir la mencionada declaratoria, en su demanda también enunció las siguientes pretensiones: (i) Declarar la nulidad de los actos administrativos No. S-2020-002049 -UEDJD del 8 de octubre de 2020, y el No. S-2021-000011-UEDJD del 19 de enero de 2021 y, (ii) a título de restablecimiento de derechos, se reconozca y pague las prestaciones sociales debidamente actualizadas[2].
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Durante el lapso señalado, ambas partes suscribieron diferentes contratos de prestación de servicios, cuyo objeto era la “prestación de servicios de operación y manejo de maquinaria en desarrollo del proyecto de asistencia técnica en gestión del riesgo de desastres y cambio climático”[3]. El demandante alegó que labores se desarrollaron de forma, permanente, ininterrumpida y subordinada en la Secretaría de Infraestructura del departamento de Boyacá, y en la Oficina Asesora para la Prevención y Atención de Desastres -OPAD-.
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El 19 de agosto de 2020, el peticionario a través de su apoderada judicial, presentó agotamiento de los recursos dentro de la actuación administrativa por medio de la cual solicitó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y pago de sumas de dinero por concepto de salarios, prestaciones sociales, bonificaciones y aportes a la seguridad social causados durante el periodo comprendido entre el 13 de septiembre de 2017 y el 13 de mayo de 2020[4].
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El ente territorial, el 8 de octubre de 2020, resolvió negar los derechos reclamados, con fundamento en que los contratos suscritos por las partes estaban regulados conforme a la Ley 80 de 1993 la cual resulta clara en el sentido de que estos contratos no generan vínculo laboral y, en consecuencia, no hay lugar a reconocer las demás peticiones[5].
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Posteriormente, el 12 de enero de 2021, se presentó corrección al agotamiento de los recursos dentro de la actuación administrativa, en el sentido de corregir los extremos temporales, teniendo en cuenta que el demandante había firmado contrato de prestación de servicios con la entidad. El ente territorial negó los derechos solicitados, mediante oficio No. S-2021-000011-UEDJD del 19 de enero de 2021.
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Una vez repartida la demanda, esta correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja[6]. El 4 de febrero de 2021, este juzgado inadmitió la demanda[7]. El 04 de marzo de 2021, una vez fue subsanada, el juzgado admitió la misma[8].
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El 27 de mayo de 2021, mediante apoderado judicial la Gobernación de Boyacá procedió a contestar la demanda en el proceso de la referencia[9]. Posteriormente el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja, mediante Auto del 1 julio de 2021, procedió a fijar la fecha de la audiencia inicial[10].
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En audiencia inicial del 23 de agosto de 2021, la juez tercero administrativo oral del circuito de Tunja aplicó la medida de saneamiento para decretar la falta de jurisdicción conforme los artículos 168 y 104 del CPACA. Advirtió que el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Consejo Superior de la Judicatura al decidir conflictos negativos de competencia relacionados con el tema que se debate, han sostenido que para determinar la jurisdicción es necesario establecer dos criterios: (i) orgánico, en el cual se determina cuál es la entidad empleadora, y (ii) funcional en el que se estudian cuáles fueron las funciones específicas que desempeñaba el demandante.
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La juez tercero administrativo oral del circuito de Tunja tras analizar los elementos facticos del caso y estudiar la relación de algunas de las funciones que desempeñaba el señor Y.U. destacó que era conductor de un carro tanque y prestó el servicio de suministro de agua a los municipios o en situaciones de incendio.
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Sostuvo que conforme el artículo 233 del Decreto 1222 de 1986, los servidores departamentales son empleados públicos. Sin embargo, los trabajadores de la construcción y mantenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Frente al asunto bajo estudio, el despacho consideró que de conformidad con los artículos 15 y siguientes del Decreto 785 del 2005, la función del demandante corresponde a la de operación de un vehículo pesado, es decir, una labor propia de un trabajador oficial. Adicionalmente, destacó que las pretensiones de la demanda se dirigen a atacar los actos administrativos que negaron la existencia de una relación laboral, luego, la jurisdicción contenciosa administrativa no es competente.
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Mediante oficio del 25 de agosto de 2021, el Juzgado remitió el proceso a la Oficina de Apoyo para que fuera repartido entre los juzgados administrativos del circuito de Tunja[11].
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Realizado el nuevo reparto, el proceso correspondió al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja[12]. El 13 de diciembre de 2021, este profirió auto en el que declaró su falta de competencia y ordenó remitir las diligencias a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto[13].
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Esta autoridad judicial argumentó que la jurisdicción ordinaria laboral no es la competente para resolver el asunto de conformidad con (i) el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, (ii) el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y (iii) el Auto 492 de 2021 en que la Corte Constitucional precisó: “En los casos en los que se discute el reconocimiento de un vínculo laboral con el Estado no es posible aplicar la misma regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre los trabajadores oficiales o empleados públicos y el Estado”.
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El 2 de marzo de 2022, el expediente fue radicado en la Corte Constitucional[14]. El 11 de octubre de 2022, la Secretaría General de la Corporación envió el expediente al despacho del magistrado sustanciador[15].
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[16]; (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[18]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[19].
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. En esta oportunidad se trata de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). En segundo lugar, el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por el señor H.R.Y.U. en contra del departamento de Boyacá. En tercer lugar, se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales en controversia indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales reclaman la competencia de la citada demanda (ver párrs. 8, 9,10 y 13, supra).
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En el Auto 492 de 2021[21], la Sala Plena estableció que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.” La Corte Constitucional llegó a esta conclusión con base en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, según el cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. Además, es la que conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales[22].
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Ahora bien, las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter “contractual estatal”[23]. En específico, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales[24] están los contratos de prestación de servicios, que son “los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.
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En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto[25]. Este Tribunal ha establecido, además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.[26] En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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En el caso concreto, en la medida en que el señor H.R.Y.U. pretendió el reconocimiento de una relación laboral con el departamento de Boyacá, a partir de la celebración de contratos de prestación de servicios sucesivos, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, la controversia propuesta por el señor Y.U. tiene su origen en la actuación del mencionado ente territorial, en tanto se trata de la ejecución de contratos estatales, en específico de contratos de prestación de servicios, cuyas características y justificación han sido delimitados por la legislación. Ello activa la competencia de dicha jurisdicción en los términos expuestos previamente, toda vez que es la llamada a controlar la legalidad de las actuaciones de la administración.
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Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja conocer de la demanda presentada por el señor Y.U.. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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De conformidad con lo establecido por la Sala Plena en el Auto 492 de 2021, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja y DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja es la autoridad competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor H.R.Y.U., mediante apoderada judicial, en contra del Departamento de Boyacá.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1992 al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital CJU-1992. Carpeta “CJU0001992-15001310500420210030300”, “0001. Folio 1 PROCESO PROVENIENTE JUZGADO 3° ADMINISTRATIVO”, Archivo “02. DEMANDA Y ANEXOS.pdf”. Pag 2.
[2] Expediente Digital CJU-1992. Carpeta “CJU0001992-15001310500420210030300”, “0001. Folio 1 PROCESO PROVENIENTE JUZGADO 3° ADMINISTRATIVO”, Archivo “02. DEMANDA Y ANEXOS.pdf”. Pag 9,10,11 y 12.
[3] Ibidem, págs. 3 y 4.
[4] Ibidem, pág. 9.
[5] Ibidem.
[6] Expediente Digital CJU-1992. Carpeta “CJU0001992-15001310500420210030300”, “0001. Folio 1 PROCESO PROVENIENTE JUZGADO 3° ADMINISTRATIVO”, Archivo “03. ACTA DE REPARTO.pdf”.
[7] Expediente Digital CJU-1992. Carpeta “CJU0001992-15001310500420210030300”, “0001. Folio 1 PROCESO PROVENIENTE JUZGADO 3° ADMINISTRATIVO”, Archivo “05. AUTO INADMITE DEMANDA.pdf”.
[8] Expediente Digital CJU-1992. Carpeta “CJU0001992-15001310500420210030300”, “0001. Folio 1 PROCESO PROVENIENTE JUZGADO 3° ADMINISTRATIVO”, Archivo “09. AUTO ADMITE DEMANDA.pdf”.
[9] Ibidem, Archivo “13. CONTESTACION DEMANDA.pdf”.
[10] Ibidem, Archivo “17. AUTO FIJA FECHA A. INICIAL 2021-015.pdf”.
[11] Ibidem, Archivo “ENVIO EXP FALTA JURISDICCION 2021-015.docx.pdf”.
[12] Expediente Digital CJU-1992. Carpeta “CJU0001992-15001310500420210030300”. “2021-003 CT”, Archivo “0002. Folio 2 Acta reparto 928-HECTOR R.Y. UMBARILA.pdf”.
[13] Ibidem, Archivo “0007. Folio 10 a 14 Auto Conflicto de competencia.pdf”. Pag 4.
[14] Expediente Digital CJU-1992. Carpeta “CJU0001992-15001310500420210030300”. “CJU0001992 CC”. Archivo “Correo Remisorio y Link.pdf”.
[15] Ibidem, Archivo “03CJU-1992 Constancia de Reparto.pdf”.
[16] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[17] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[18] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[19] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[20] Se reiteran las consideraciones expuestas en el Auto 1461 de 2022 que resolvió el CJU 1620.
[21] M.G.S.O.D..
[22] A partir de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS. Según el primero de ellos, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el Artículo 2.5 del CPTSS plantea que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no sean competencia de otra autoridad.
[23] Auto 492 de 2021. M.G.S.O.D..
[24] “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (…)”. Artículo 32. Ley 80 de 1993.
[25] Auto 492 de 2021. M.G.S.O.D. que cita la Sentencia T-1293 de 2005. M.C.I.V.H..
[26] Auto 492 de 2021. M.G.S.O.D. que cita las Sentencias T-1210 de 2008. M.C.I.V.H., T-217 de 2017. M.L.G.G.P., T-279 de 2016. M.M.V.C.C., T-031 de 2018. M.J.F.R.C..
