Auto nº 1660/22 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2022

1. El apoderado judicial de la sociedad Seguros del Estado S.A.[1] presentó demanda[2] de controversias contractuales contra la Empresa de Servicios Públicos del Valle de San José - ESVALLE S.A. E.S.P. el día 25 de mayo de 2021. Con esta, pretende que se declare la nulidad de la Resolución 077 del 19 de diciembre de 2018, mediante el cual se decretó el incumplimiento del contrato de obra No. 035 de 2011, se hizo efectiva la garantía de cumplimiento de ese acto y se liquidó el contrato.

2. Igualmente, solicitó que se declare la nulidad de la Resolución 10 del 11 de enero de 2019, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 077 del 19 de diciembre de 2018. Del mismo modo, solicitó que se condene a la entidad demandada a devolver la suma actualizada que le pagaron a título de indemnización por la declaratoria de siniestro, por un valor de $399’994.071. También requirió que se reconozcan los intereses moratorios de la suma reclamada a favor de su representada. Por último, solicitó que se condene al demandado al pago de costas y agencias en derecho.

3. Según los hechos de la demanda, la Empresa de Servicios Públicos del Valle de San José - ESVALLE S.A. E.S.P. suscribió el contrato de obra No. 35 de 2011 junto a la sociedad contratista MP Ingeniería LTDA. El apoderado de la demandante indicó que las obligaciones de ese contrato fueron garantizadas a través de una póliza de seguro de cumplimiento expedida por Seguros del Estado S.A. y constituida a favor de la Empresa de Servicios Públicos del Valle de San José - ESVALLE S.A. E.S.P. Explicó que existieron varios contratiempos en el desarrollo de la obra, por lo que se presentaron varias prórrogas, suspensiones y medidas contra el contratista.

4. Advirtió que la Empresa de Servicios Públicos del Valle de San José - ESVALLE S.A. E.S.P expidió la Resolución 077 del 19 de diciembre de 2018, declarando el incumplimiento total del contrato, liquidándolo y haciendo efectiva la garantía de cumplimiento. Mencionó que el motivo determinante para tomar esa decisión fue el incumplimiento del contratista a las obligaciones adquiridas en el acta de reinicio No. 9 del 30 de octubre de 2018. Señaló que Seguros del Estado S.A. presentó recurso de reposición contra ese acto administrativo, que fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución 10 del 11 de enero de 2019.

5. Presentó una serie de cuestionamientos contra la decisión tomada por la empresa demandada. Por un lado, expresó que la obra estaba prácticamente terminada, con un porcentaje de ejecución del 89,6% del valor de la obra. Seguidamente, refirió que no era válido cuestionar al contratista por no actualizar la garantía -a lo que se había comprometido en el acta de reinicio No. 9 del 30 de octubre de 2018-, pues la vigencia de ese amparo solo iba hasta el día 12 de septiembre de 2015, es decir, no se encontraba vigente para la época en que se hizo efectiva.

6. Por otro, advirtió que el cobro de la suma total asegurada mediante la póliza no era acertado, teniendo en cuenta que un porcentaje de la obra ya había sido ejecutado y que la empresa debía cuantificar previamente los daños y los perjuicios, teniendo en cuenta el carácter indemnizatorio de la garantía. Resaltó que la empresa demandada estaba obligada a declarar el siniestro en el término de 2 años luego de enterarse de su existencia, según el artículo 1081 del Código de Comercio.

7. Explicó que la demandada tuvo conocimiento de los problemas en la ejecución de la obra desde el año 2012, concluyendo que el plazo para hacer ese tipo de declaratoria ya se encontraba prescrito. Advirtió que intentó conciliar este asunto ante la Procuraduría 100 Judicial I para Asuntos Administrativos de Bucaramanga. Finalizó declarando que en la diligencia de conciliación celebrada el día 19 de mayo de 2021 no se logró llegar a un acuerdo entre las partes de la disputa.

8. La demanda fue repartida[3] al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G. el día 25 de mayo de 2021. Luego de darle trámite, el despacho emitió Auto del 23 de septiembre de 2021[4], donde declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó que la demanda fuera remitida a los Juzgados Civiles del Circuito de S.G.. En su pronunciamiento, el juzgado aseguró que el numeral 1° del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece una excepción a la competencia de esa jurisdicción.

9. En concreto, señaló que ese artículo exceptúa del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los asuntos sobre responsabilidad que involucren a entidades públicas de carácter financiero o asegurador vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando estas actúen en el giro ordinario de sus negocios. En ese sentido, aclaró que la demandante no suscribió el contrato de obra No. 035 de 2011, sino que su interés en este asunto nace de la garantía que cubrió las obligaciones de ese contrato.

10. Estimó que este asunto se ajusta a la excepción de competencia citada. Concluyó manifestando que el conocimiento de este proceso corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, aplicando la cláusula residual de competencia del artículo 15 del Código General de Proceso. El proceso fue asignado al Juzgado Segundo Civil del Circuito de S.G. mediante reparto del 15 de octubre de 2021[5]. Luego de darle trámite a la demanda y ordenar su adecuación, el despacho emitió Auto el 17 de marzo de 2022[6], planteando conflicto de competencias y ordenando remitir el proceso a la Corte Constitucional.

11. Ese despacho mencionó que el objeto de la demanda consistía en atacar la validez y los efectos jurídicos de un acto administrativo. Explicó que esa conclusión se puede extraer de las pretensiones del escrito de demanda y de la solicitud de conciliación, donde la parte accionante solicita la declaratoria de nulidad de 2 resoluciones. Presentó el contenido de un fallo del Consejo de Estado[7] para indicar que los actos administrativos se presumen válidos hasta que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo decrete su nulidad.

12. El despacho cuestionó el razonamiento realizado por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G.. Aseguró que la naturaleza del contrato de seguro está ligada al contrato principal. Mencionó que se debe tener en cuenta el tipo de obligaciones contractuales aseguradas, pues en los casos donde se aseguran obligaciones de índole estatal los asuntos adquieren una connotación diferente a la mercantil o comercial. Se apoyó en un pronunciamiento del Consejo de Estado[8] para llegar a esa deducción.

13. El expediente fue enviado a la Corte Constitucional el día 18 de marzo de 2022[9]. De acuerdo con el reparto efectuado en sesión virtual del 11 de octubre de 2022, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 14 de octubre del citado año[10].

Competencia

14. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

15. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12].

16. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[13], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

    Competencia para conocer sobre las controversias relativas a los contratos en los que es parte una empresa de servicios públicos oficial y un particular

17. El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[16] establece las reglas generales de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En líneas generales, ese artículo dispone que esa jurisdicción está facultada para tramitar las controversias derivadas de los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo donde estén involucradas entidades públicas. El numeral 2° de ese artículo consagra una norma específica, atribuyéndole a la misma jurisdicción el conocimiento de las disputas relativas a los contratos en los que sea parte una entidad pública, sin importar el régimen de derecho aplicable al caso.

18. Es decir, las normas fijan la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para estos casos con base en dos criterios. El primero, referido a la naturaleza del asunto -factor objetivo de competencia-, consiste en que la disputa sea relativa a uno o varios contratos, independiente del régimen de derecho que regule el caso particular. El segundo, referente a la calidad de los involucrados en la controversia -factor subjetivo de competencia-, consiste en que una de las partes del contrato o los contratos sea una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas, entendiendo «entidad pública» de la forma dispuesta por el parágrafo del artículo 104 del CPACA.

19. Para efectos de aplicar esas normas de competencia, se debe entender que una «entidad pública» es aquel órgano, sociedad o empresa que tenga un porcentaje de participación estatal mínimo del 50% en su capital, según lo que dispone el parágrafo del mismo artículo 104 del CPACA. Además, es importante mencionar que los asuntos relativos a la existencia, nulidad, incumplimiento y revisión de los contratos; la nulidad de los actos administrativos de naturaleza contractual y las indemnizaciones de perjuicios que se originen en contratos entran en la categoría de controversias contractuales, según lo señalado por el artículo 141 del CPACA[17].

20. Por otro lado, la Ley 142 de 1994 categoriza a las empresas de servicios públicos por la composición de su capital en empresas oficiales, mixtas y privadas. Concretamente, el numeral 5° del artículo 14 de esa Ley[18] establece que son empresas de servicios públicos oficiales aquellas en las que la participación de la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas sea del 100% de su capital. En otras palabras, las empresas de servicios públicos oficiales encajan en la categoría de «entidad pública» establecida en el parágrafo del artículo 104 del CPACA para efectos de determinar la competencia de esa jurisdicción.

21. Entonces, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre las controversias relativas a los contratos celebrados entre particulares y las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, según lo dispuesto por las normas de competencia que aplican al caso, es decir, el numeral 5° del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el artículo 141 y el numeral 2° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

22. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe una tensión entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G. y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en cabeza del Juzgado Segundo Civil del Circuito de S.G., autoridades judiciales que declararon que no tenían competencia para conocer el asunto, proponiendo la última el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.

23. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, porque se acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular. Concretamente, sobre un proceso adelantado por la sociedad Seguros del Estado S.A. contra la Empresa de Servicios Públicos del Valle de San José - ESVALLE S.A. E.S.P. por una controversia respecto a las decisiones tomadas por la empresa demandada en el desarrollo de un contrato de obra.

24. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, comoquiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que resultaban aplicables al caso en su criterio y justificaron su postura. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G. citó el numeral 1° del artículo 105 del CPACA junto al artículo 15 del Código General del Proceso. Por su parte, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de S.G. se apoyó en varios pronunciamientos del Consejo de Estado y en el mismo numeral 1° del artículo 105 del CPACA.

25. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G. y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de S.G., en los términos ya explicados. En ese orden de ideas, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

    La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado

26. La sociedad Seguros del Estado S.A. presentó demanda contra la Empresa de Servicios Públicos del Valle de San José - ESVALLE S.A. E.S.P., con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de dos resoluciones proferidas por la entidad demandada en las que se decretó el incumplimiento de un contrato de obra, se hizo efectiva la póliza de garantía de cumplimiento y se liquidó el contrato. Igualmente, requirió el reintegro actualizado de la suma pagada por concepto de la garantía de ese contrato, así como el pago de intereses moratorios, costas y agencias en derecho.

27. Específicamente, la parte demandante plantea una disputa relativa a la actividad contractual realizada por la Empresa de Servicios Públicos del Valle de San José - ESVALLE S.A. E.S.P., en un contrato de obra que esa empresa suscribió con la sociedad MP Ingeniería LTDA. Es decir, la demandante presenta una controversia respecto a un contrato celebrado entre un particular y una «EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE CARÁCTER OFICIAL DEL ORDEN MUNICIPAL», según el certificado de existencia y representación legal[19] aportado por la propia parte demandada.

28. Como una de las partes del contrato es una empresa de servicios públicos oficial, entra en la categoría de «entidad pública» establecida por el parágrafo del artículo 104 del CPACA, porque se trata de un organismo con participación estatal de más del 50% en su capital, específicamente con participación estatal del 100% del capital. En ese sentido, la disputa se ajusta a la hipótesis prevista en el numeral 2° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues la demanda examinada plantea una controversia relativa a un contrato donde una de las partes es una entidad pública.

29. En este caso, la parte demandante es una sociedad dedicada a la actividad aseguradora de naturaleza privada, que presenta una serie de reclamaciones sobre las decisiones relacionadas con el contrato suscrito entre la entidad pública y un particular, que tuvieron consecuencias para el contrato de seguro suscrito entre la demandante y el particular contratista. En el caso hipotético de que la controversia solo fuera relativa al contrato de seguro, el conocimiento del asunto no sería de la Jurisdicción Ordinaria, teniendo en cuenta que la Corte ha manifestado[20] que los contratos que aseguran obligaciones derivadas de contratos estatales también se consideran contratos estatales y constituyen asuntos atribuidos al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

30. Por otra parte, en este asunto no están involucradas entidades públicas de carácter financiero o asegurador, solo una empresa privada aseguradora, por lo que no es procedente dar aplicación a la excepción de competencia del numeral 1° del artículo 105 del CPACA[21]. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer el proceso adelantado por la sociedad Seguros del Estado S.A. contra la Empresa de Servicios Públicos del Valle de San José - ESVALLE S.A. E.S.P. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de S.G. para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

31. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre las controversias relativas a los contratos celebrados entre particulares y las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, según lo dispuesto por el numeral 5° del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el artículo 141 y el numeral 2° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,