Auto nº 1676/22 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2022

1. El ciudadano J.A.O.R. presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 3º (parcial) de la Ley 2245 de 2022, “por medio de la cual se reconoce el paisaje cultural cafetero colombiano como patrimonio cultural de la nación”. El actor adujo la violación de los artículos 1º, 9º, 58, 72, 158 y 287 de la Constitución Política y de “[…] los convenios o tratados internacionales suscritos entre la República de Colombia y la Organización de las Naciones Unidas para la educación, la ciencia y la cultura -UNESCO ley 8 de 1947- […], los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad”.

2. El texto del artículo 3º de la Ley 2245 de 2022, “por medio de la cual se reconoce el paisaje cultural cafetero colombiano como patrimonio cultural de la nación”, fue publicado en el Diario Oficial No. 52.092 de once (11) de julio de 2022 y se trascribe a continuación (se resaltan en negrilla y subraya los apartes legales demandados):

   “LEY 2245 DE 2022

   (julio 11)

   Diario Oficial No. 52.092 de 11 de julio de 2022

   Por medio de la cual se reconoce el paisaje cultural cafetero colombiano como patrimonio cultural de la nación

   EL CONGRESO DE COLOMBIA

   DECRETA:

   “(…)

   Artículo 3o. Delimitación. Representa el Paisaje Cultural Cafetero los 35 municipios cafeteros del departamento del H. y las áreas ya definidas en los 51 municipios de los departamentos de Caldas, Q., Risaralda y Valle del C., reconocidos como área principal y zona de amortiguamiento del PCCC.

   Para el caso de los nuevos territorios que se pretendan incluir en la declaratoria nacional del Paisaje Cultural Cafetero de Colombia, el Gobierno nacional, en coordinación con la Comisión Intersectorial del Paisaje Cultural Cafetero, creada por la Ley 1913 de 2018, y de acuerdo con los criterios definidos por la Unesco en la declaración de Patrimonio Mundial, precisará los nuevos municipios y sus respectivas áreas cobijadas como patrimonio cultural de la Nación de acuerdo con los estudios técnicos que soporten su inclusión al Paisaje Cultural Cafetero de Colombia.

   (…)”

3. Mediante Auto de diecinueve (19) de septiembre de 2022, el despacho del magistrado(e) H.C.C. inadmitió la demanda tras considerar que a esta no se acompañó copia de la cédula de ciudadanía del accionante o cualquier otro medio de prueba que acreditara su condición de ciudadano colombiano.

   Además, en dicha providencia se señaló que la demanda carecería de los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia habida cuenta de que:

   3.1 Aunque el demandante acusa que al Paisaje Cultura Cafetero se le añadieron (i) unos municipios del departamento del H., (ii) unos nuevos territorios y (iii) unos nuevos municipios, en la demanda sólo se argumenta respecto de la primera cuestión “pero no sobre cuestiones vinculadas a la anexión de nuevos territorios a dicha declaratoria o la delimitación de nuevos municipios o áreas de cobertura como patrimonio cultural cafetero”.

   3.2 La demanda incumpliría con el requisito de formular por lo menos un cargo concreto de constitucionalidad contra las expresiones legales acusadas. Esto por cuanto la argumentación de la demanda remite a que (i) los mencionados municipios del departamento del H. no serían parte del área territorial del eje cafetero, ni compartirían “rasgos históricos, sociales, culturales o económicos” con los de dicho eje; y (ii) lo anterior sería el resultado de “un proceder caprichoso e irracional por parte del Congreso de la República en cuanto a la expedición de la Ley 2245 de 2022 y la prescindencia de un escrutinio riguroso durante su trámite de la instancia de coordinación, seguimiento y promoción creada a partir de la Ley 1913 de 2018, al igual que de los criterios técnicos que, en su momento, tuvo en cuenta la UNESCO para reconocerle a esa determinada zona del territorio colombiano un valor universal excepcional. (sic)”; argumentación esta que no permite vislumbrar el planteamiento de un verdadero cargo de inconstitucionalidad.

   En otras palabras, antes que explicar por qué los apartes legales acusados serían violatorios de la Constitución, para el despacho de conocimiento lo que la demanda reflejaría serían argumentos personales de su autor. Así, la argumentación de la demanda no aportaría “un mínimo de elementos para considerar adecuada la realización de un juicio de inconstitucionalidad […] pues no atiende a que: (i) la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, a la cual se adhirió Colombia mediante la Ley 45 de 1983, establece la posibilidad de que un Estado parte amplíe los límites de un bien que ya forma parte de la Lista del Patrimonio Mundial; (ii) ni la declaración del Paisaje Cultural Cafetero de Colombia como patrimonio mundial por parte de la UNESCO del 25 de junio de 2011 ni la Resolución 2079 del 7 de octubre de ese mismo año expedida por el Ministerio de Cultura, en la que se reconoce dicho paisaje como patrimonio cultural de la Nación, en nada se oponen a lo anteriormente señalado; (iii) La Ley 2245 de 2022 reconoce a los 51 municipios de los departamentos de Caldas, Q., Risaralda y V.d.C. como el área principal y de amortiguamiento del Paisaje Cultural Cafetero; y, (iv) en el curso del trámite legislativo que dio origen a la referida preceptiva se puso de relieve la necesidad de incluir al departamento del H. como parte de los territorios representativos del Paisaje Cultural Cafetero de Colombia al ser el primer productor de café y liderar la producción en el país en los últimos años, entre otras razones, porque de sus 37 municipios, 35 de ellos son territorios cafeteros, lo que representa un 94% de presencia cafetera en el departamento con áreas sembradas de aproximadamente 144.312 hectáreas”

   3.3 El eventual contraste entre los apartes legales demandados y la Ley 1913 de 2018 que aduce la demanda remitiría a una supuesta falta de concordancia con normas de rango legal y no de jerarquía constitucional.

   3.4 La demanda no sería clara pues “el actor no precisa a qué se refiere cuando afirma que la declaratoria hecha por la UNESCO en 2011 respeta el traspaso de funciones y atribuciones del poder central a entidades periféricas, ni tampoco explica en qué se fundamenta para concluir que el departamento del H. no goza de la categoría de entidad territorial y, por lo tanto, ha de ser expulsada del ordenamiento.”

   3.5 No se habría estructurado un reproche fundado en la confrontación de la Carta Política con las expresiones legales acusadas. Así, aunque el demandante habría invocado la violación de algunas disposiciones superiores, sus argumentos serían meras “valoraciones subjetivas y razones de conveniencia [pero no] una confrontación objetiva con la Constitución”.

   3.6 El cargo fundado en la violación del principio de unidad de materia que señala la demanda no llegaría a explicar cuál sería la materia de que trata la Ley 2245 de 2022. “De allí que no se tenga por acreditada una presunta falta de vinculación objetiva y razonable de naturaleza temática, causal o teleológica entre la materia dominante de la referida preceptiva y cada una de sus disposiciones”; particularmente de las expresiones legales que se acusan.

4. El veintisiete (27) de septiembre de 2022, el demandante presentó oportunamente escrito en donde manifestó corregir su demanda y al que acompañó copia de su cédula de ciudadanía. No obstante, mediante Auto de siete (7) de octubre de 2022, notificado mediante estado número 153 de once (11) de octubre de este mismo año[2], el despacho de conocimiento resolvió rechazar la demanda. En sustento de su decisión el respectivo magistrado primero dijo que, aunque en el escrito de corrección el accionante reiteró que los apartes legales demandados serían los mismos tres (3) que señaló en su demanda, de nuevo habría limitado su argumentación al primero de ellos; esto es, a la inclusión de unos municipios del departamento del H. al Paisaje Cultural Cafetero.

5. Luego, tras señalar que en su escrito de corrección el demandante se habría concentrado en la violación de los artículos 29 y 72 de la Constitución por parte de la primera expresión legal acusada (esto es, la relativa a la inclusión de 35 municipios del departamento del H. dentro del Paisaje Cultural Cafetero), el despacho de conocimiento se refirió al cargo fundado en la primera de dichas disposiciones (el artículo 29 superior) de la siguiente manera:

   5.1 El escrito de corrección habría fallado al explicar con claridad y suficiencia el cargo fundado en que, a su juicio, el Legislador habría violado el artículo 29 superior (debido proceso) por no haber tenido en cuenta “la declaración del Paisaje Cultural Cafetero realizada por la UNESCO y [haber omitido] sustentar las razones para incorporar los 35 municipios del departamento del H., conforme a la decisión 35 COM 8B.43”. El despacho de conocimiento señaló que “el hilo argumentativo que sigue el demandante para concluir tal vulneración no es claro ni suficiente para dar por acreditada la presunta existencia de una irregularidad que afecte la validez de la Ley 2245 de 2022 o que entrañe un vicio o yerro que sea susceptible de llevar a su inconstitucionalidad.”

   5.2 El cargo fundado en la supuesta irregularidad cometida por el Congreso “con base en la decisión 35 COM 8B.43 y las Leyes 1913 de 2018 y 397 de 1997”, carecería de especificidad. Sobre este particular, el despacho de conocimiento sostuvo que “el actor sigue sin ofrecer una oposición objetiva y verificable entre la disposición censurada y la Carta Política, sino entre distintas normas legales, lo cual es un asunto por completo ajeno al control de constitucionalidad”; y que el actor “no hizo referencia al contenido puntual del artículo 29 superior y cómo este resulta vulnerado con la aplicación del artículo 3° de la Ley 2245 de 2022.”

   5.3 El cargo tampoco sería pertinente pues el actor “persiste en una serie de apreciaciones de carácter subjetivo por parte del actor sobre las posibles consecuencias de aplicar el artículo 3° de la Ley 2245 de 2022”. Sobre este particular, el despacho de conocimiento indicó que la demanda “solo atina a alegar nuevamente, sin ningún tipo de respaldo normativo, que el Congreso de la República tenía el presunto deber de solicitarle a la UNESCO y al Ministerio de Cultura la inclusión de 35 municipios del departamento del H. en el Paisaje Cultural Cafetero. Ello, a partir de una percepción personal de lo que, en su criterio, debe componer el Paisaje Cultural Cafetero colombiano.”

   5.4 Finalmente, se dijo que el cargo fundado en el artículo 29 de la Constitución tampoco sería suficiente “en la medida en que se basa en apreciaciones subjetivas del actor o argumentos que adolecen de naturaleza constitucional. Por consiguiente, no aporta un mínimo de elementos para considerar adecuada la realización de un juicio de inconstitucionalidad”

6. Luego el despacho sustanciador se refirió al cargo fundado en la transgresión del artículo 72 de la Constitución y señaló que:

   6.1 El cargo no sería específico pues “si bien el actor menciona como vulnerado el artículo 72 de la Constitución, lo cierto es que no construye una oposición entre el artículo 3° de la Ley 2245 de 2022 y la Carta. Por el contrario, edifica un cargo entre distintas normas legales o entre una disposición interna y las decisiones de una organización internacional.”

   6.2 El cargo tampoco sería pertinente toda vez que el actor no habría explicado por qué las decisiones de la UNESCO sobre el Paisaje Cultural Cafetero “resultan vinculantes o son de obligatorio cumplimiento y qué relevancia constitucional tienen.”

   6.3 Finalmente se sostuvo que el cargo no sería suficiente “en tanto no logra generar una duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad de la disposición acusada [toda vez que aunque] el demandante enuncia el artículo 72 de la Constitución como desconocido, fundamenta la demanda en razones de carácter legal o personal, que no obedecen al contenido de la Carta”

7. El dieciocho (18) de octubre de 2022 la Secretaría de esta Corporación recibió el recurso de súplica contra la mencionada providencia de siete (7) de octubre de ese mismo año que rechazó la demanda. Mediante oficio de veinte (20) de octubre de 2022, la Secretaría procedió a remitirlo al despacho de la suscrita magistrada ponente.

8. En extenso escrito, el accionante solicitó la revocatoria de la providencia que rechazó su demanda y la continuación del trámite de su acción de inconstitucionalidad. En sustento de su solicitud, el demandante hizo las siguientes consideraciones:

   8.1 Primero, después de aludir a los orígenes de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural de la UNESCO y a su adhesión por parte de Colombia a través de la Ley 45 de 1983, el accionante manifestó que, en 2014, el Ministerio de Cultura reconoció que el Paisaje Cultural Cafetero era Patrimonio Cultural de la Nación.

   8.2 Luego el demandante señaló que, a efectos de inscribir dicho paisaje en la Lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO, el Ministerio de Cultura diseñó un plan de manejo para este y concluyó que el mismo “está conformado por 47 municipios que constituyen el área principal, y 4 municipios que hacen parte de la zona de influencia. Los municipios del área principal se distribuyen entre los departamentos así: en Caldas (17), Q. (11), Risaralda (10) y V.d.C. (9) […] El área urbana total de estos municipios equivale a 3.500 hectáreas. La zona rural, incluida la zona principal y su área de influencia, comprende una extensión de 340.000 hectáreas en la que habitan cerca de 500.000 personas. [E]stá conformado por 858 veredas cafeteras y se constituye, sin duda, no solo en un lugar de importancia cultural, sino en un motor de la actividad agrícola y turística del país.”

   8.3 Posteriormente manifestó que “los 35 municipios del Departamento del H. no se adecuaron a las exigencias plasmados en la decisión 35 COM 8B.43 de 25 de junio de 2011, pues no participaron con anterioridad en los estudios realizados por el Comité Promotor y el Ministerio de Cultura para inscribirlos en la lista ante la UNESCO”.

   8.4 A continuación, hizo una extensa descripción del Paisaje Cultural Cafetero de Colombia, enfatizado particularmente en su historia, cultura de sus habitantes, ecosistemas y topografía. Así mismo, hizo una serie de consideraciones sobre la conformación y objetivos del correspondiente plan de manejo del Ministerio de Cultura.

   8.5 Después, tras citar el artículo 3º de la Ley 2245 que incluye los apartes demandados, señaló que "pese a las buenas intenciones del Congreso de la República de reconocer nuevamente “El Paisaje Cultural Cafetero Colombiano como patrimonio cultural de la Nación […] le trazó las directrices a seguir del [referido plan de manejo de dicho Paisaje]”. En este sentido manifestó que el artículo 3º de la Ley 2245 previó la "delimitación del área principal del Paisaje Cultural Cafetero Colombiano, es decir, de los 4 departamentos ya reconocidos sumándole los departamentos de Antioquia y T. sin incluir al departamento del H. con sus 35 municipios”.

   8.6 Continuó transcribiendo el texto del proyecto de ley que derivó en la expedición de la Ley 2245 de 2022, así como a su exposición de motivos. Y concluyó acusando que dicha ley “viola el artículo 29 de la Constitución Nacional no solamente al omitir la solicitud previa a la UNESCO de incorporar 35 nuevos municipios del departamento del H. al área ya definida con los cuatro departamentos, sino que también desconoció la Ley 397 de 1997 en consonancia con el artículo 5 de la convención sobre patrimonio mundial, por lo mismo omitió sustentar las razones para incorporar los 35 municipios del departamento del H. para poder aplicar los criterios V y VI de la Declaración 35 COM 8B.43 de la UNESCO, omitiéndose así las exigencias establecidas en los artículos 144 y 147 de la Ley 5 de 1992 o reglamento del Congreso de la República ya que en la exposición de motivos y en el mismo texto del proyecto de Ley no aparecen los documentos sustentatorios mencionados, ni sus respectivos anexos que prueben que se cumplieron con estas exigencias. Radicaciones 287 de 2020 Senado de la República y 415 de 2021 de la Cámara de Representantes (sic)”.

   8.7 Finalmente señaló que la expedición de la Ley 2245 “pondrá en riesgo inminente de suspender, clausurar o anular la Decisión 35 COM 8B.43 tal como lo establecen sus criterios V y VI, sus requisitos de protección y gestión, al quebrantar no solo la Ley 397 de 1997, sino la Ley 45 de 1983 donde se estableció en su artículo 4 “que cada uno de los estados partes en la presente convención deben identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio”. Y que, por ello, las normas señaladas transgreden los artículos 29, 9 y 72 superiores.

9. La Sala Plena de la Corte es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del Acuerdo 2 de 2015.

10. Esta Corporación ha reiterado que el recurso de súplica es un mecanismo mediante el cual el demandante de la acción pública de inconstitucionalidad tiene una oportunidad para controvertir el rechazo de su demanda cuando, en su opinión, tal decisión no se ajusta a derecho[3].

11. Con arreglo al principio dispositivo, en el recurso de súplica la parte demandante debe desarrollar una argumentación mínima, en la que precise las razones del auto de rechazo que ataca. Tal exposición debe ser mínimamente coherente, consistente y clara[4]. Sobre este particular, en Auto-035 de 2020, la Corte señaló que: “(e)sta exigencia se justifica en el hecho de que el objetivo primordial de este recurso es controvertir lo expuesto por el Magistrado Sustanciador en el auto de rechazo de la demanda, por lo cual la argumentación debe estar orientada a atacar las motivaciones expresadas en el auto y no a corregir o modificar la demanda interpuesta originariamente.”[5] Más aún, “(c)omo quiera que el objetivo primordial de este recurso es controvertir lo expuesto por el Magistrado Sustanciador en el auto de rechazo de la demanda, la argumentación debe estar orientada a atacar las motivaciones expresadas en el auto y no a corregir o modificar la demanda interpuesta originariamente”[6].

12. Descendiendo al recurso de súplica de la referencia, la Sala primeramente observa que el mismo fue presentado por el ciudadano J.A.O.R.; esto es, la misma persona que funge como demandante en el presente proceso. Por ende, para la Sala es claro que dicho recurso fue presentado por quien tiene legitimación en la causa por activa para hacerlo.

13. Sería entonces del caso entrar a estudiar el fondo del recurso de súplica a la luz de los requisitos enunciados en el numeral 11 supra. No obstante, la Sala advierte que -contario a lo que afirma el demandante al inicio de su súplica-, la providencia del siete (7) de octubre de 2022 que rechazó la demanda no fue notificada el día doce (12) de ese mismo mes y año sino un día antes, el once (11) de octubre de 2022 (ver 4 supra). Esta situación implicó que la ejecutoria de dicha providencia se produjera el catorce (14) de octubre de 2022. De este modo, como el recurso de súplica se presentó hasta el dieciocho (18) de dicho mes y año, un día hábil después de dicha ejecutoria, la Sala observa que el mencionado recurso de súplica fue presentado de modo extemporáneo; situación que amerita su rechazo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva.

En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

Primero.- RECHAZAR el recurso de súplica presentado por el ciudadano J.A.O.R. contra el Auto de siete (7) de octubre de dos mil veintidós (2022), proferido por la Magistrado(e) H.C.C., que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por el mismo ciudadano O.R., con radicado D-14.950, por las razones anteriormente señaladas.

Segundo.- COMUNICAR, a través de la Secretaría General de la Corte, el contenido de esta decisión a la parte demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

Tercero. ARCHIVAR el expediente.

C., notifíquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con permiso

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

No participa

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] MP(e) H.C.C..

[2] Ver Certificación de la Secretaría General de doce (12) de octubre de 2022.

[3] Cfr. Auto A-035 de 2020 (MP A.L.C.)

[4] Ibid.

[5] Corte Constitucional, auto 121/10.

[6] Corte Constitucional, auto 044/04.