Auto nº 1686/22 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2022
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 9 de Noviembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1349 |
Auto 1686/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1349.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3 Administrativo Oral de Cali y el Juzgado 4 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., nueve (09) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 18 de diciembre de 2019, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, “Colpensiones”) instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones GNR-267357 del 24 de octubre de 2013 y GNR 273829 del 31 de julio de 2014, mediante las cuales la entidad reliquidó la pensión de vejez del señor H.M.S., al estimar que dicha reliquidación debió efectuarse bajo la figura de “compartibilidad pensional”[1].
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El 26 de febrero de 2020, el Juzgado 3 Administrativo Oral de Cali declaró su falta de jurisdicción para tramitar el asunto, al considerar que su estudio le compete a los jueces laborales, de conformidad con los artículos 104 y 105.4 de la Ley 1437 de 2011 (o CPACA) y los numerales 1° y 5 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante “CPTSS”), ya que la pensión que le fue conferida al señor Maya Salamanca se justificó en que prestó sus servicios en EMCALI EICE E.S.P., en calidad de trabajador oficial[2].
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El 13 de mayo de 2021, el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cali declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto, propuso un conflicto negativo y remitió el expediente a esta corporación, al estimar que los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 le otorgan la competencia al juez contencioso administrativo para conocer de la “acción de lesividad”, ya que lo que se pretende es la nulidad de un acto administrativo propio de la entidad accionante[3].
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El 6 de diciembre de 2021, la apoderada de la parte demandante allegó a esta corporación un memorial de sustitución de poder[4]. Por último, el 24 de mayo de 2022, el asunto fue repartido por la Sala Plena de la Corte y enviado el día 26 siguiente, a través de la Secretaría General, al despacho del magistrado sustanciador[5].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[8]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].
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Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. Conforme con los artículos 97[12] y 104[13] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[14], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.
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Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en auto 316 de 2021[15], en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
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Reconocimiento de personería jurídica producto de una sustitución de poder general. Los artículos 74[16] y 75[17] del Código General del Proceso disponen que las sustituciones de poder se presumen auténticas, siempre que no estén expresamente prohibidas. Sin embargo, el pronunciamiento sobre la personería jurídica derivada de una sustitución es un asunto que compete, en su definición, a las competencias del juez natural del proceso.
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Respecto de esta última figura, la Corte ha precisado que, acorde con el artículo 121 Superior, el juez natural “es aquél a quien la Constitución o la ley le ha asignado el conocimiento de ciertos asuntos para su definición”[18]. Así las cosas, la intervención de esa autoridad constituye una garantía del derecho al debido proceso, comoquiera que se trata del funcionario habilitado por el ordenamiento jurídico para decidir, con plena competencia, los asuntos que son puestos para su definición[19].
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Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 3 Administrativo Oral de Cali y el Juzgado 4 Laboral del Circuito de la misma ciudad, autoridades judiciales que corresponden a distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR-267357 del 24 de octubre de 2013 y GNR 273829 del 31 de julio de 2014, mediante las cuales la entidad reliquidó la pensión de vejez del señor H.M.S. (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 97, 104 y 105 del CPACA y el artículo 2° del CPTSS (presupuesto normativo).
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Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en el auto 316 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), como ocurre, en este caso, con la demanda formulada por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR-267357 del 24 de octubre de 2013 y GNR 273829 del 31 de julio de 2014, mediante las cuales la entidad reliquidó la pensión de vejez de H.M.S..
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En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado 3 Administrativo Oral de Cali, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
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Finalmente, es importante destacar que no se emitirá ningún pronunciamiento sobre la solicitud de reconocimiento de personería jurídica y sustitución de poder presentada el 6 de febrero de 2021 por el apoderado judicial del accionante, comoquiera que dicho trámite corresponde definirlo al juez natural del proceso, esto es, el Juez 3 Administrativo Oral de Cali.
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Regla de la decisión. Conforme con los artículos 97 y 104 del CPACA, el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3 Administrativo Oral de Cali y el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cali, y DECLARAR que el Juzgado 3 Administrativo Oral de Cali es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones contra las Resoluciones GNR-267357 del 24 de octubre de 2013 y GNR 273829 del 31 de julio de 2014.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1349 al el Juzgado 3 Administrativo Oral de Cali para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cali. A la primera de las autoridades judiciales mencionadas, en su condición de juez natural, le corresponderá pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento de personería jurídica y sustitución de poder presentada el 6 de diciembre de 2021 por la apoderada judicial de Colpensiones.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente con comisión
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo “03DemandaAnexos.pdf”, págs. 2-19.
[2] Reforzó su argumento citando apartados del auto 109 del 24 de octubre de 2019 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca y las sentencias 2018-00932 y 2019-00770 de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I., págs. 22-26.
[3] Archivo “04AutoDeclaraFaltaCompetenciaOrdenaRemitir.pdf”.
[4] Archivo “Correo del 06-Dic-21 GLORIA GALLEGO CJU 1349”.
[5] La remisión se dio el 26 de mayo de 2022. Archivo “Constancia de Reparto CJU 1349.pdf”.
[6] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[7] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[8] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad; o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (ii) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[13] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[14] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”.
[15] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”.
[16] “Artículo 74. Los poderes generales para toda clase de procesos solo podrán conferirse por escritura pública. El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento privado. En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados. El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento. El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario. Las sustituciones de poder se presumen auténticas”. Énfasis por fuera del texto original.
[17] “Artículo 75. Podrá conferirse poder a uno o varios abogados. Igualmente podrá otorgarse poder a una persona jurídica cuyo objeto social principal sea la prestación de servicios jurídicos. En este evento, podrá actuar en el proceso cualquier profesional del derecho inscrito en su certificado de existencia y representación legal. Lo anterior, sin perjuicio de que la persona jurídica pueda otorgar o sustituir el poder a otros abogados ajenos a la firma. Las Cámaras de Comercio deberán proceder al registro de que trata este inciso. En ningún caso podrá actuar simultáneamente más de un apoderado judicial de una misma persona. El poder especial para un proceso prevalece sobre el general conferido por la misma parte. Si se trata de procesos acumulados y una parte tiene en ellos distintos apoderados, continuará con dicho carácter el que ejercía el poder en el proceso más antiguo, mientras el poderdante no disponga otra cosa. Podrá sustituirse el poder siempre que no esté prohibido expresamente. El poder conferido por escritura pública, puede sustituirse para un negocio determinado, por medio de memorial. Quien sustituya un poder podrá reasumirlo en cualquier momento, con lo cual quedará revocada la sustitución”. Énfasis por fuera del texto original.
[18] Corte Constitucional, sentencia T-916 de 2014.
[19] Corte Constitucional, sentencia T-585 de 2017, mediante la cual se precisó: “[e]sta garantía, vinculada con el derecho de acceso a la justicia, es la que se conoce como de juez natural y exige: (i) la preexistencia del juez, (ii) la determinación legal y previa de su competencia en abstracto, incluso si es una competencia especial o por fuero, y (iii) la garantía de que no será excluido del conocimiento del asunto, una vez ha asumido regularmente competencia, aunque una modificación legal de competencia pueda significar un cambio de radicación del proceso en curso, sin que se entienda que se desconoce el derecho al juez natural, al tratarse de una garantía no absoluta y ponderable”.
