Auto nº 1688/22 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2022

1. El 2 de marzo de 2020[1], la empresa ON TIME CAR S.A.S., a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva de menor cuantía en contra de la Seccional de Sanidad Valle de la Policía Nacional. La demandante pidió al juez librar mandamiento de pago por concepto de las obligaciones contenidas en 56 facturas de venta aceptadas y generadas con ocasión del servicio de transporte de pacientes[2]. Asimismo, la ejecutante afirmó que las facturas de venta (i) “reúnen los requisitos exigidos por el artículo 774 del Código de Comercio” y (ii) “prestan el suficiente mérito ejecutivo para demandar el pago de los derechos en ellas incorporados como quiera que contienen obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles de pagar las sumas líquidas de dinero que cada una de ellas representa”[3].

   Respecto de lo anterior y, conforme a los documentos obrantes en el expediente, la Sala precisa que: (i) el demandante presentó las facturas bajo el concepto de “servicios de transporte prestados a pacientes con movilidad reducida”[4], (ii) en el escrito de demanda, la ejecutante afirmó que las facturas “incorporan los derechos económicos pertenecientes a la acreedora por la prestación del servicio a su cargo y que corresponde al objeto contractual del acuerdo negocial entre ellas ajustado y que fueron debidamente recibidos por aquella”[5], finalmente, (iii) en el documento “SOLITUD DE PAGO”[6], la empresa ON TIME CAR S.A.S expresó que el servicio de transporte fue prestado a “pacientes con tutela y/o tratamientos de alto costo (…)” y que “espera [el] pago lo más rápido posible (…) ya que fue un favor que nos pidieron para atender esa población que se quedó sin este servicio por falta de contrato”[7].

2. La demanda fue repartida al Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cali. Mediante auto del 9 de julio de 2021[8], ese despacho judicial rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos de ese circuito. Para tal efecto, indicó que no era competente para conocer la demanda con base en los factores funcional y objetivo. Para el efecto citó los artículos 75 de la Ley 80 de 1993 y 104.6 de la Ley 1437 de 2011.

3. Por reparto, la demanda fue asignada al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali. Por medio del auto No.1072 del 27 de agosto de 2021[9], esa autoridad judicial no avocó el conocimiento del asunto y propuso el conflicto negativo de jurisdicción. Sostuvo que “la ejecución de obligaciones del sistema de seguridad social representadas en títulos valores”[10] corresponden a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Fundamentó su postura en las providencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[11], en las que, esa Corporación atribuyó a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil “el conocimiento de los procesos declarativos en los que se discutan pagos de facturas generadas por la prestación de servicios de salud”[12]. En ese entendido, ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional.

4. Mediante correo electrónico del 1° de octubre de 2021, la secretaría del Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali remitió el expediente a la Corte Constitucional[13].

5. El 29 de julio de 2022, el expediente fue repartido al Magistrado (E) H.C.C.[14]. El 2 de agosto siguiente, el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el artículo 241.11 de la Carta Política[15].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[16]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[17].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[18] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, por al menos, por dos autoridades que administren justicia y, pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[21].

   Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple alguna de tales exigencias.

   Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:

   (i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser las competentes para asumir su conocimiento. De una parte, una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cali) y, de otra, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali).

   (ii) En segundo término, la Sala advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la empresa ON TIME CAR S.A.S. promovió demanda ejecutiva contra la Seccional de Sanidad Valle de la Policía Nacional. Lo expuesto, con el propósito de que el juez libre mandamiento de pago por concepto de las obligaciones contenidas en 56 facturas de venta aceptadas y generadas con ocasión al servicio de transporte de pacientes prestado por la sociedad demandante.

   (iii) En tercer lugar, ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cali consideró la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo con base en los factores funcional y objetivo en los términos de los artículos 75 de la Ley 80 de 1993 y 104.6 de la Ley 1437 de 2011. De otro lado, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali argumentó que, la ejecución de obligaciones del sistema de seguridad social representadas en títulos valores corresponden a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Ello, de acuerdo con los pronunciamientos de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia sobre el tema.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Sala dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cali y el Juzgado Once Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para este propósito, (i) expondrá las consideraciones del Auto 553 de 2022, como antecedente relevante para la solución del caso, y, (ii) resolverá el caso concreto.

   Consideraciones del Auto 553 de 2022 como antecedente relevante para la solución del caso[22]

6. El Auto 553 de 2022[23], esta Corporación resolvió un conflicto suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, para conocer una demanda en la que se pretendía la ejecución de una factura cambiaria de venta de medicamentos. En aquella oportunidad, la Corte destacó que “a partir de los hechos contenidos en el expediente remitido a esta Corporación, en este caso ocurre que no es posible determinar si esa supuesta compraventa entre la demandante y la demandada se enmarcó o no en un contrato estatal”. En este sentido, insistió en que el conflicto de jurisdicciones “no es una instancia en la que se deba realizar una práctica de pruebas a efectos de dilucidar circunstancias de hecho más allá de las planteadas en las demandas o documentos allegados en el marco del trámite, sino que la decisión se limita a establecer cuál es el juez competente para adoptar la decisión”, bajo tal premisa la Sala Plena “dirimi[ó] el conflicto a partir de los elementos de juicio con los que [contaba] en el expediente”.

   De acuerdo con lo expuesto, la Corte concluyó que, ante la falta elementos para determinar la existencia o no de un contrato estatal del cual se hubiere podido derivar la factura cambiaria, la jurisdicción contenciosa administrativa era la competente para conocer del proceso ejecutivo en cuestión. Lo expuesto, con fundamento en la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Esa norma señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la encargada de conocer “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

   Asimismo, esta Corporación sostuvo que “debe ser la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien se pronuncie sobre la cuestión”, debido a que el caso versaba sobre “una controversia entre una persona jurídica de carácter privado y una entidad territorial [...], la cual en los términos del CPACA se entiende como una entidad estatal” y “con el fin de propender por la protección de los intereses y recursos públicos que involucran los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de las entidades públicas”.

7. Conforme a lo anterior, la Corte fijó la siguiente regla de decisión; “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar».

8. En suma, la Sala Plena arribó a esa decisión con fundamento en tres razones principales: (i) la ausencia de elementos suficientes para verificar la existencia o no de un contrato estatal entre la demandante y la demandada, y, por tanto, la imposibilidad de atribuir la competencia a la jurisdicción ordinaria, (ii) la controversia podría involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo y, conforme a la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, es la jurisdicción de los contencioso administrativo la competente para conocer de ese tipo de controversias; y (iii) las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, los cuales “están afectos al interés general”, y, por tanto, tienen una protección especial en el ordenamiento jurídico.

9. Con fundamento en las consideraciones previas, la Sala resolverá el conflicto negativo de jurisdicción de la referencia. En el presente asunto, esta Corporación constató que:

(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cali) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) La empresa ON TIME CAR S.A.S., promovió demanda ejecutiva contra la Seccional de Sanidad Valle de la Policía Nacional, con el fin de librar mandamiento de pago a su favor por concepto de las obligaciones contenidas en 56 facturas de venta. La sociedad ejecutante en el escrito de demanda afirmó que las facturas “incorporan los derechos económicos pertenecientes a la acreedora por la prestación del servicio a su cargo y que corresponde al objeto contractual del acuerdo negocial entre ellas ajustado y que fueron debidamente recibidos por aquella”[24]. Sin embargo, no precisó sí aquella obligación contenida en los títulos ejecutivos o el acuerdo negocial se derivan de un contrato estatal.

Adicionalmente, en el documento “SOLITUD DE PAGO”[25], la empresa ON TIME CAR S.A.S expresó que el servicio de transporte fue prestado a “pacientes con tutela y/o tratamientos de alto costo (…)” y que “espera [el] pago lo más rápido posible (…) ya que fue un favor que nos pidieron para atender esa población que se quedó sin este servicio por falta de contrato”[26]. Adicionalmente, las facturas se expidieron bajo el concepto de “servicios de transporte prestados a pacientes con movilidad reducida”[27].

Bajo ese entendido, para la Sala no es claro si la prestación del servicio dado por la empresa ON TIME CAR S.A.S., se ejecutó en el marco de un contrato estatal máxime si la parte demandada es una entidad pública sujeta al Estatuto General de la Contratación[28]. Al respecto, esta corporación ha precisado que afirmar la existencia o inexistencia de un contrato estatal, no es un asunto de competencia del juez de conflicto. Ello, por cuanto “las consideraciones sobre la existencia o inexistencia de ese contrato por parte del juez del conflicto podrían (i) exceder el propósito de este trámite, que es, únicamente, dirimir el conflicto de jurisdicciones e (ii) invadir la competencia del juez natural de la controversia”[29].

(iii) Bajo ese entendido, la Corte estima que el Auto 533 de 2022 es un antecedente relevante para dirimir el conflicto suscitado. Lo anterior, porque, en primer lugar, no obra en el expediente prueba que permita establecer que la empresa ON TIME CAR S.A.S. y la Seccional de Sanidad Valle de la Policía Nacional, hubiesen celebrado un contrato estatal. En efecto, la demandante no precisó de manera expresa la existencia de un contrato estatal, que diera origen a los títulos ejecutivos que pretende cobrar. En tal sentido, solamente indicó que las facturas de compraventa corresponden a “servicios de transporte prestados a pacientes con movilidad reducida”[30] y que “incorporan los derechos económicos pertenecientes a la acreedora por la prestación del servicio a su cargo y que corresponde al objeto contractual del acuerdo negocial entre ellas ajustado y que fueron debidamente recibidos por aquella”[31].. De igual forma, la accionante no aportó copia de contrato alguno, sino que únicamente adjuntó las facturas de compraventa que busca hacer efectivas.

En segundo lugar, porque, la Seccional de Sanidad Valle de la Policía Nacional es una regional de aseguramiento en salud desconcentrada de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional[32], sujeta al Estatuto General de Contratación Estatal en los términos de los artículos 1°[33] y 12[34] de la Ley 80 de 1993 y Resolución 00277 del 27 de enero de 2020[35].

(iv) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali es la autoridad judicial competente para conocer la demanda ejecutiva presentada por la empresa ON TIME CAR S.A.S., contra la Seccional de Sanidad Valle de la Policía Nacional. Lo anterior, en virtud de la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En el sentido que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”

(v) Así las cosas, esta Corporación ordenará remitir el expediente al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,