Auto nº 1694/22 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2022
| Número de sentencia | 1694/22 |
| Fecha | 09 Noviembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1678 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1694/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre contribuciones parafiscales de la protección social
Referencia: Expediente CJU-1678.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 21 Administrativo Oral de Santiago de Cali (Valle del Cauca) y el Juzgado 14 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
J.F.R.C..
Bogotá, D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere el siguiente:
AUTO
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El 14 de diciembre de 2018[1], la señora A.I.A.A., a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal (en adelante UGPP), con el propósito de que se decrete la nulidad de la Resolución N.° RDO-2017-02317 del 21 de julio de 2017, por medio de la cual se profiere “liquidación oficial por omisión en la afiliación y/o vinculación de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, Subsistema de Pensión y Salud, y se sanciona por no declarar por conducta de omisión” y la Resolución N.º RDC-2018-00677 del 27 de julio de 2018, que resuelve el recurso de reconsideración interpuesto frente a la anterior resolución[2].
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A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó: (i) declarar que no es deudora de la liquidación y la sanción impuesta por la “omisión en la afiliación de las autoliquidaciones y pago al Sistema Integral de la Seguridad Social por los periodos de enero a diciembre de 2014 y (ii) ordenar a la UGPP que archive el expediente[3].
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La demanda correspondió por reparto al Juzgado 21 Administrativo Oral de Santiago de Cali (Valle del Cauca)[4]. Mediante auto del 11 de marzo de 2021, el juez declaró la falta de competencia para conocer el asunto y ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito de Santiago de Cali. En sustento de su decisión, argumentó que la discusión giraba en torno a determinar:
“[S]i la demandante tenía o no la obligación de efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, y dado que, según se advierte de la documental aportada, la parte actora es una persona particular cuya actividad generadora de ingresos es ser rentista de capital, se descubre entonces que los presupuestos contemplados en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social encajan perfectamente con las circunstancias fácticas que sustentan el caso particular y, por tanto, se comprende que su conocimiento debe ser asumido por un juez de la jurisdicción ordinaria laboral”[5].
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Adicionó que en la discusión no se involucra a un empleado público, de manera que no se activa la competencia residual de la jurisdicción contencioso-administrativa en asuntos relativos a la seguridad social. Esto, de conformidad con lo establecido en el artículo 104.4 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[6].
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El 9 de junio de 2021[7], repartido nuevamente el expediente, el asunto le correspondió al Juzgado 14 Laboral del Circuito de Santiago de Cali[8]. Dicha autoridad, mediante providencia del 14 de octubre de 2021, declaró la carencia de jurisdicción y promovió conflicto negativo de competencia. Sostuvo que:
“Analizados nuevamente los fácticos que dieron origen al presente litigio este juzgado considera que los mismos realmente no encajan dentro de la competencia contenida en el numeral 4 del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (...) teniendo en cuenta que no estamos frente a una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social (...) sino como se recalca se trata de una omisión en las autoliquidaciones y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral (...), por lo que este despacho entiende que se trata de contribuciones parafiscales de la Protección Social, por consiguiente la competencia para dirimir este asunto está en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de conformidad con la Ley 1819 de 2016[[9]] en su artículo 313[[10]]”[11].
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El 21 de octubre de 2021, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[12]. El expediente fue repartido al Magistrado sustanciador el 1° de julio de 2022 y remitido al despacho el 6 de julio siguiente[13].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15].
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos i) subjetivo, ii) objetivo y iii) normativo[16], a saber: i) presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17]. ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[18]. iii) presupuesto normativo, que determina la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos. La Sala encuentra cumplido el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscitó entre una autoridad que integra la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado 21 Administrativo Oral de Santiago de Cali) y otra de la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral (Juzgado 14 Laboral del Circuito de la misma ciudad).
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La Corte estima satisfecho el presupuesto objetivo. La controversia objeto de la presente decisión se enmarca en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la señora A.I.A.A. contra la UGPP.
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En tercer lugar, este tribunal considera acreditado el presupuesto normativo. Las autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole legal en los que soportaban cada una de sus posiciones dirigidas a negar la competencia para decidir la acción popular. El Juzgado 21 Administrativo Oral de Santiago de Cali sostuvo que el presente asunto suscita una controversia relativa al sistema de seguridad social integral. Además, resaltó que la demandante tiene la calidad particular y no una empleada pública. Así pues, de acuerdo con el artículo 2º del CPTSS, el asunto debe ser conocido por los jueces laborales, al estructurarse los supuestos de la disposición.
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El Juzgado 14 Laboral del Circuito de la misma ciudad sostuvo que no era competente para conocer del asunto porque los reproches de la demandante a recaen sobre resoluciones expedidas por la UGPP que no giran en torno a la seguridad social, sino al cobro de contribuciones parafiscales. En ese sentido, señaló que este asunto debe ser asignado a la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016.
Competencia para conocer las controversias respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en cumplimiento de las funciones relativas a la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. Reiteración de los Autos 130 y 166 de 2022
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Mediante el Auto 130 de 2022, la Sala Plena estableció que la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer las controversias que se presenten contra las actuaciones de la UGPP que sean proferidas en cumplimiento de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, en virtud de lo dispuesto en el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016.
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Dicha regla de decisión se sustentó en las siguientes premisas fundamentales: i) aunque la cláusula general o residual de competencia recae sobre la jurisdicción ordinaria (artículo 12 de la Ley 270 de 1996), lo cierto es que la norma exceptúa de la competencia de la misma aquellos asuntos que de manera exclusiva el Legislador asigne a otra jurisdicción y ii) dentro de la competencia de los jueces laborales y de la seguridad social no se pueden incluir las actuaciones de la UGPP relativas al pago de contribuciones parafiscales de la protección social, por cuanto la ley asignó esta atribución a los jueces contenciosos administrativos. En efecto, el artículo 333 de la Ley 1819 de 2016 señala que:
“Las controversias que se susciten respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en relación con las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, continuarán tramitándose ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.
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Así las cosas, el Auto 130 de 2022 sostuvo que existe un mandato expreso en la mencionada norma especial, la cual prevalece de acuerdo con las reglas generales de validez y aplicación de las normas jurídicas previstas en el artículo 2° de la Ley 153 de 1887[19].
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Posteriormente, en el Auto 166 de 2022, la Sala Plena profundizó las razones que condujeron a la determinación de asignar esta clase de asuntos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese orden, refirió que los artículos 178[20] y 179[21] de la Ley 1607 de 2012[22] delimitaron la competencia de la UGPP para adelantar acciones de determinación y cobro de contribuciones parafiscales de la protección social cuando haya omisiones e inexactitudes. Además, radicaron en cabeza de la entidad la facultad de sancionar a quienes incumplan con las obligaciones relacionadas con las contribuciones parafiscales de la protección social.
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Asimismo, la Corte precisó que, de acuerdo con los antecedentes legislativos del artículo 313 de la Ley 1819 de 2016, resultaba claro que la intención del legislador era definir explícitamente la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver las demandas en las que se controvierta la legalidad de actos administrativos mediante los cuales la UGPP liquide por inexactitud u omisión contribuciones parafiscales de la protección social.
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La señora A.I.A.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la UGPP con el fin de que se declare la nulidad de las resoluciones por medio de la cuales la entidad profirió la liquidación oficial en la afiliación y/o vinculación de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral e impuso a la demandante sanción por la conducta de omisión.
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La Sala Plena observa que la presente controversia versa sobre actos administrativos expedidos por la UGPP en cumplimiento de las funciones relativas a la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, de conformidad con las facultades previstas en los artículos 178 y 179 de la Ley 1607 de 2012. Esto, en la medida que las resoluciones censuradas se refieren a la determinación y cobro de las contribuciones parafiscales a los Subsistemas de Pensión y Salud y a la consecuente imposición de la sanción por omisiones o inexactitudes en estas.
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Así las cosas, la Sala Plena resolverá el conflicto en aplicación de la regla establecida en el Auto 130 de 2022 (reiterada en el Auto 166 de 2022) y, en ese sentido, declarará que el conocimiento del asunto recae en el Juzgado 21 Administrativo Oral de Santiago de Cali. Por esa razón, se ordenará remitirle el expediente CJU-1678 para que continúe con el trámite del citado medio de control. A su vez, esta autoridad deberá comunicarle la presente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial.
Regla de decisión: “[l]a jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer las controversias que se presenten contra las actuaciones de la UGPP que sean proferidas en cumplimiento de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, en virtud de lo dispuesto en el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016”[23].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 21 Administrativo Oral de Santiago de Cali y el Juzgado 14 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 21 Administrativo Oral de Santiago Cali es la autoridad competente para conocer de la acción presentada por A.I.A.A. contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1678 al Juzgado 21 Administrativo Oral de Santiago de Cali para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 14 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente con comisión
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 2019-00047-00 CUADERNO 1.pdf, folio 333.
[2] Expediente digital, archivo 2019-00047-00 CUADERNO 1.pdf, folios 3 a 69, 71 y 125.
[3] Ib., folio 15.
[4] Ib., folio 345. Inicialmente, el asunto fue asignado al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, autoridad que en auto del 11 de febrero de 2019 declaró la falta de competencia por razón a la cuantía y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos (folio 333). La demanda fue admitida el 4 de marzo de 2019 por el Juzgado 21 Administrativo Oral de Santiago de Cali (folio 349).
[5] Expediente digital, archivo 04. auto No. 108 del 11 de marzo de 2021 exp 2019-00047-00 remite por competencia jurisdiccional - UGPP.pdf.
[6] Asimismo, sustentó su decisión en las providencias del 24 de febrero de 2016, proferida por el Consejo Superior de la Judicatura bajo el rad. 11001-01-02-000-2015-03967-00 y del 28 de marzo de 2019, proferida por el Consejo de Estado (Auto O-245). La decisión del juzgado fue recurrida por la parte demandante. El 24 de mayo de 2021, la autoridad decidió no reponer, reiterando los argumentos del auto impugnado. (Expediente digital, archivo 09. auto No. 255 del 24 de mayo de 2021 exp 2019-00047-00 Resuelve reposición - remisión a J. Laboral.pdf).
[7] Expediente digital, archivo 14ActaReparto202100225.pdf.
[8] El 11 de agosto de 2021, el juez avocó conocimiento de la demanda y fijó la fecha para realización de la audiencia prevista en el artículo 77 del CPTSS. (Expediente digital, archivo 15AutoAvocaConocimientoFijaAudiencia202100225.pdf). Dicha decisión fue recurrida el 13 de agosto de 2021 por la parte accionante, al considerar que el asunto de la referencia no se relaciona con la seguridad social y, en consecuencia, no resulta aplicable el artículo 2 del CPTSS. (Ib., archivo 16RecursoReposicion202100225.pdf).
[9] Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural.
[10] “Competencia de las actuaciones tributarias de la UGPP. Las controversias que se susciten respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en relación con las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, continuarán tramitándose ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.
[11] Expediente digital, archivo 18AutoReponePlanteaConflictoCompetencia202100225.pdf. Adicionalmente, el juez repuso la decisión de avocar conocimiento de la demanda.
[12] Ib., archivo 19AutoCorrigeProvidencia202100225.pdf.
[13] Ib., archivo Constancia de Reparto CJU-1678.pdf.
[14] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[15] Autos743, 744 y 745 de 2022, entre otros.
[16] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 743, 744 y 745 de 2022, entre otros.
[17] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[18] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[19] Ley 153 de 1887. Artículo 2°: “La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicarán la ley posterior”.
[20] “Competencia para la determinación y el cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social. Reglamentado por el Decreto Nacional 3033 de 2013. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras. (...)”
[21] “Artículo 179. Sanciones. La UGPP será la entidad competente para imponer las sanciones de que trata el presente artículo (...) || 1. El aportante que omita la afiliación y/o vinculación y no pague los aportes al Sistema de la Protección Social en la fecha establecida para tal fin, deberá liquidar y pagar una sanción por cada mes o fracción de mes de retardo, de acuerdo al número de empleados (...)”.
[22] Por la cual se expiden normas en materia tributaria.
[23] Auto 130 de 2022.
